باسمه تعالی
طرح اعاده اموال نامشروع مسئولین؛
تلاشی (نافرجام) برای تحقق اصل 49 قانون اساسی
مقدمه:
سالها از عمر انقلاب اسلامی با تمام آرمانها و اهداف معهودی که مردم از آن انتظار داشته اند، می گذرد و در این مسیر پر فراز و نشیب حفظ اعتماد مردم با شعار مبارزه با فساد هر ازچندگاهی دستاوردهای متعدد و متنوعی برای نظام حقوقی و سیاسی کشور به ارمغان آورده است که یکی از مهمترین موضوعات آن چالش اموال و داراییهای مسئولین بوده است. از مصادیق تلاش های صورت گرفته در این حوزه می توان به طرح اعاده اموال نامشروع مسئولین اشاره نمود که با شعار اجرایی نمودن اصل 49 قانون اساسی به رشته تحریر درآمده است.
مستندات تقنینی مبارزه با فساد در قانون اساسی:
در قانون اساسی نیز این دغدغه به وضوح مورد تاکید و تصریح قرار گرفته است که صریح ترین مفاد قانون اساسی در این حوزه را می توان اصول 49 و 142 قانون اساسی معرفی نمود.
با دقتی کلی در این دو اصل می توان به وحدت موضوع این دو اصل درباره ممنوعیت استفاده و تملک اموال و دارایی های خلاف شرع و قانون توسط مسئولین، اذعان نمود. اما تفاوت آن ها در رویکرد پیشینی و پسینی هر یک قابل بررسی است. اصل 49 قانون اساسی با رویکردی پسینی به دنبال کشف موارد خلاف گذشته بوده که به دنبال بازگرداندن اموال به تاراج رفته از بیت المال است. اصل 142 نیز با رویکردی پیشینی با امکان سنجی بستری نظارتی در صدد عدم تحقق موارد خلاف در حال و آینده است.
تلاش های تقنینی برای تحقق آرمان های قانون اساسی:
بر همین اساس تلاش های تقنینی مختلفی در سالهای پس از تصویب قانون اساسی تا کنون صورت گرفته از جمله؛ قانون نحوه اجرای اصل 49 قانون اساسی مصوب 1363، قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران مصوب 1394 و … که متاسفانه خلأ نگاه مبنایی در مبارزه با ریشه های فساد و نیز فقدان ریل گذاری اجرایی صحیح و صریح، اغلب این تلاش ها نتیجه مورد انتظار را به همراه نداشته و هنوز پس از گذشت 4 دهه از انقلاب اسلامی، قانونگذار در کشور در پی نهادسازی و قانون نویسی برای مبارزه با فساد در میان مسئولین و مقامات می باشد.
طرح اعاده اموال نامشروع مسئولین در مسیر تحقق اصل 49:
آخرین تلاش نمایندگان مجلس شورای اسلامی در راستا تحقق آرمان های قانون اساسی را می توان طرح اعاده اموال نامشروع مسئولین دانست، چرا که به اذعان نگارندگان آن، این طرح بر اساس اصل 49 قانون اساسی مدون شده که مقرر داشته حکومت اسلامی موظف است ثروتهای غیرمشروع را گرفته و به صاحب حق رد کند و درصورت معلوم نبودن او به بیت‌المال بدهد. متاسفانه در کشور ما، و در طول سالیان مختلف، عده‌ای از مسئولین به دلیل وجود ضعف‌های اساسی در سازوکارهای اداری، و نیز برخورداری از مزایای آشکار و پنهان متعدد، به منابع مالی و ثروتهای بادآورده‌ای دست یافتند که ضروری است آن مفاسد شناسایی شده، با متخلفین برخورد گردیده و آن اموال نامشروع ضبط و مسترد گردد؛ همچنان که مولای ما، امیرالمؤمنین علی علیه‌السلام هنگامی که خلافت را بر عهده گرفتند، در رابطه با برگرداندن املاك بيت‌المال كه عثمان به ميل خودش به ديگران بخشيده بود، اینطور فرمودند که:
«به خدا قسم اگر آن اموال را بيابم به مسلمين بر مىگردانم گر چه مهريه زنان شده باشد، يا با آن كنيزها خريده باشند. زيرا گشايش امور با عدالت است، كسى كه عدالت او را در مضيقه اندازد، ظلم و ستم مضيقه بيشترى براى او ايجاد می‌كند» (خطبه 15 نهج‌البلاغه)
لذا در بررسی اولیه این طرح ضمن تقدیر از این تلاش های صورت گرفته باید گفت که در نیت خیر ارائه کنندگان این طرح تردیدی نیست زیرا از افراد باتجربه، خوشنام و خوش‌سابقه‌ی مجلس شورای اسلامی هستند؛ و همچنین این تحرک نظام قانونی ما برای تغییر وضعیت موجود نشان از هوشیاری، پویایی و دغدغه مندی بدنه قانونی کشورمان دارد.
چالش های پیش روی طرح اعاده اموال نامشروع مسئولین:
گرچه این طرح از نقاط مثبت متعددی از جمله؛ «عزم نمایندگان مجلس در تحقق یکی از مطالبات جدی مردم، رویکرد واقعیتر و اجرایی در قبال اموال نامشروع از جمله تعیین حبس به عنوان ضمانت اجرا و مرجع رسیدگی مشخص و…» برخوردار است اما امکان سنجی اجرای این طرح و میزان تناسب و کارکرد آن نسبت به ماموریت معهود یعنی تحقق اصل 49 با چالش هایی مواجه است که توجه به هر یک از آن ها بسیار مهم و حیاتی است.
در یک بررسی اولیه چالش های پیش روی این طرح را در سه بخش می توان مورد مداقه قرار داد.
1- چالش های مبنایی:
الف) بهره مندی از رویکرد نظارت متمرکز:
این شیوه از نظارت که در پارادایم های سنتی مورد استفاده قرار می گرفته، در تلاش است تا با ایجاد دستگاه، سازمان و نهادهای پرهزینه ضمن نظارت متمرکز بر فرایندها فساد را از بین ببرد. تجربه های متعددی در نظام های حقوقی دنیا ثابت کرده که این رویکرد دو نتیجه کلی دارد: اولا ناکارآمد بوده و ثانیا هزینه مالی و غیرمالی زیادی از جمله بی اعتمادی، افزایش ناامیدی مردم و … برای دولت در عرصه حکمرانی و مدیریت دولتی ایجاد میکند. این در حالیست که متاسفانه طرح مذکور نیز از همین شیوه سنتی بهره برده است.
ب) انتخاب شیوه مبارزه با فاسد به جای مبارزه با فساد:
یکی از پرتکرارترین نقدهایی که منتقدین این طرح به حق مطرح می کنند این است که این طرح علی رغم وجود ریشه های فساد، صرفا به دنبال شناخت و تنبیه فاسد است که ضعف این رویکرد نسبت به نگاه مبارزه با فساد کاملا بدیهی است.
ج) حلقه مفقوده؛ شفافیت:
«شفافیت» به مثابه موفقترین، کم هزینه ترین، سریعترین و ساده ترین ابزار پیشگیری و مبارزه با فساد به شمار می رود که متاسفانه در این طرح مورد غفلت واقع شده است. این در حالی است که توجه به شفافیت به عنوان مبنای مبارزه با فساد می تواند موجب «کاهش هزینه های غیرضروری مانند کاهش هزینه های غیر ضروری استخدام نیروی کار، خرید و تجهیز ساختمان و …»، «کاهش فساد سیستمی و غیرسیستمی»، «ارتقاء مسئولیت پذیری و پاسخگویی مسئولین»، «افزایش قدرت تصمیم گیری حاکمیت و مردم»، «مشارکت بخشی به حضور مردم در عرصه های مختلف نظارتی، تصمیم سازی و فعالیتی و در نتیجه افزایش اعتماد مردم و سرمایه اجتماعی نظام» و… گردد. لذا می توان گفت یکی از بزرگترین مشکلات این طرح دور کردن اذهان از راه حل اصلی و اساسی مبارزه با فساد است.
2- چالش های محتوایی:
این طرح علی رغم تلاش های کارشناسانه قابل تقدیری که در به تحریر درآمدن آن صورت گرفته با چالش های محتوایی متعددی مواجه است که عبارتند از؛
الف) نهادسازی هم عرض و پرهزینه: تاسیس نهادی جدید در نظام حقوقی کشور به عنوان مرجع رسیدگی این طرح علاوه بر این که به عنوان نهادی هم عرض در تلاقی با نهادهای دیگر نظارتی کشور قرار دارد و نیز هزینه های گزاف مالی و معنوی به دوش دولت و مردم خواهد گذاشت چالش های دیگری را هم به دنبال خواهد داشت. از جمله با طراحی نگارندگان این طرح، هیات مشخص شده قرار است یک تنه کار بر زمین مانده‌ی دولت و قوه قضائیه در زمینه‌ی کشف و تعقیب و دادرسی اموالِ موردنظر و مدیریت اقتصادی آن را(برای فقرزدائی واشتغال جوانان) به دوش بکشد که این خود نشانگر، بی‌اعتمادی به نهادهای فعلی(سازمان بازرسی، دیوان محاسبات، اطلاعات دولت و سپاه، دادسرای کارکنان دولت و جرایم اقتصادی، دادگاه انقلاب و…) است. همچنین نهاد جدیدالتأسیس که حکما به تامین نیرو و بودجه و ساختمان چند طبقه و دفاتر استانی نیاز خواهد داشت متشکل از نمایندگان همان نهادهای موجود قبلی است!
ب) کامل و متناسب نبودن ضمانت اجراها: شاید در نگاه اول اقدام نویسندگان طرح در تعیین مجازات حبس برای متخلفین امری شجاعانه و مثبت باشد اما باید گفت که این ضمانت اجرا در مورد تخلفی که مورد پیگرد قرارگرفته، اصل تناسب جرم و مجازات را مورد رعایت قرار نداده است. بهترین الگو در اینباره نیز مدل رفتاری امیرالمومنین در حکومت است که همواره برخورد سریع و کوبنده با کارگزاری که پاکدستی ندارد صورت گرفته است. همچنین بر خلاف سیره خلیفه دوم که پس از اخذ بخشی از اموال نامشروع کارگزارانش، بعضاً آنها را دوباره به کار می گماشت، امیرالمؤمنین علیه السلام معمولا کارگزار را عزل می نمود.
لذا باید گفت که مسئولی که از اموال نامشروع ارتزاق کرده، باید از خدمات دولتی منفصل شود، زیرا شرط اولیه سپردن هر مسئولیتی امانتداری است.
ج) ابهام در تعاریف و تفسیرپذیری: از مهمترین ابهامات این طرح، ابهام در تعاریف اصطلاحات مبنایی طرح و تفسیرپذیر بودن آنهاست. از جمله اصطلاح «نامشروع» که از پس از انقلاب، در تعریف معنای افزایش «بر خلاف حق» داراییهای برخی مسئولین، مندرج در اصل 142 قانون اساسی، اختلاف نظر و ابهام اجرایی جدی وجود داشته، در حدی که متأسفانه تجربه‌ی کمترین سطح از اجرای آن اصل مهم از قانون اساسی اکنون پیش روی ما قرار دارد. طرح فعلی اما اضافه شدن اصطلاح جدید «نامشروع» به ادبیات حقوقی کشور را مد نظر قرار داده، بدون آنکه تدبیر مؤثری را در راستای تعریف، ارائه‌ی شاخص ارزیابی و راهکار اجرایی شناسایی آنرا مد نظر قرار دهد.
د)عدم تحقق عدالت قضایی با سد نمودن مسیر دادخواهی: در ماده 9 این طرح، آراء هیات رسیدگی غیرقابل تجدیدنظر دانسته شده و فقط در موارد احراز خلاف بین شرع آن هم فقط به تشخیص و اقدام دادستان امکان دادخواهی و تجدیدنظر طراحی شده و به هیچ عنوان قصور و تقصیر هیات رسیدگی را پیش بینی نکرده است که این موضوع گرچه به قصد اتقان طرح و اقدام هیات درنظرگرفته شده اما به صراحت تحقق عدالت قضایی را با چالش جدی مواجه می نماید.
ه) ضعف فرایند گزارش دهی: در طرح گفته شده هیات هر 6 ماه یکبار گزارش اقدامات خود را به اطلاع مردم خواهد رساند. اما چرا در طول روند بررسی از مردم کمکی گرفته نمی‌شود. بهتر نیست اموال مسئولان مختلف در یک پایگاه اینترنتی بصورت شفاف در جلوی چشم مردم قرار گیرد تا هم اطلاع‌رسانی بصورت انلاین و لحظه‌ای باشد و هم مردم در صحت و سقم اطلاعات مسئولان به کمک بیایند؟!
3- چالش های کارکردی:
الف) قابلیت تامین هدف: از مهمترین چالشهایی که در این یادداشت مورد نظر قرار دارد، قابلیت و میزان تامین هدف یعنی مفاد اصل 49 قانون اساسی است. به بیان دیگر با توجه به تورم قانونی موجود در کشور و نیز هزینه بر بودن ایجاد فرایند و نهاد جدید برای تحقق اصول قانون اساسی آیا بهتر نبود به جای تدوین قانونی جدید به تنقیح و اصلاح قوانین موجود می پرداختند تا با تصحیح و بهسازی بسترهای موجود قانونی بدون ایجاد هر گونه اصطکاک سیاسی در کشور، تحقق مفاد والای قانون اساسی را ممکن نمایند؟
بنابراین گرچه استدلال ارائه کنندگان این طرح مبنی بر تفاوت ماهوی این طرح با قوانین موجود سابق با این بیان که طرح پیش رو نگاهی رو به گذشته دارد قابل پذیرش است اما باید گفت که اصل 49 خود دارای قانون مشخصی است که برای اجرای آن به تصویب رسیده و لذا در آن مفاهیم مرتبط و سازوکارهای مشخص تعیین و تعبیه شده است که در صورت ناکافی بودن آن و یا نواقصی که به مرور زمان بر آن مترتب شده می بایست نسبت به اصلاح و تکمیل آن اقدام نمود. نه اینکه به کلی آن را به فراموشی سپرده و با طرحی جدید به استقبال اصل 49 برویم که این علاوه بر چالش های متعدد و هزینه بر بودن می تواند نظام حقوقی کشور را دچار اختلال نماید. لذا قانون نحوه اجرای اصل 49 قانون اساسی مصوب سال 63 علی رغم نگاه محدود برخی از مسئولین که آن را منوط به موارد قبل از انقلاب می کند، سندی است که با اندکی تامل و بهسازی، انگیزه ها و خواسته های ارائه کنندگان طرح جدید را تامین نماید.
ب) قابلیت تحقق اجرایی: علاوه بر چالش مذکور، محاسبه سرانگشتی هزینه های اجرای این طرح و نیز حجم آن با توجه به مشمولین گسترده و پتانسیل محدود نهاد پیش بینی شده در طرح و عوامل دیگر همگی دست به دست هم می دهند تا قابلیت تحقق اجرایی این طرح را به حداقل ممکن برسانند.
ج) جایابی در نظام حقوقی: تدبیر نهادی جدید و سازوکارهای بی سابقه در نظام حقوقی کشور علی رغم نهادها و سازکارهای موجود که خود دارای پیچیدگی ها و تلاقی ها غیرقابل جبرانی است می تواند علاوه بر این که خود طرح را دچار چالش نماید، نظام حقوقی کشور را نیز متحمل هزینه های بسیاری کند.
جمع بندی:
همانطور که بیان شد، طرح اعاده اموال نامشروع مسئولین گرچه به عنوان تلاشی منبعث از دغدغه مندی و هوشیاری بدنه قانونی کشور، قابل تقدیر است اما به نظر می رسد با چالش های گوناگونی مواجه است که هر یک از آن ها می تواند از تحقق اهداف مورد انتظار جلوگیری نماید. از طرف دیگر تحقق اصل 49 قانون اساسی نیز مطابق با آنچه بیان شد، به موجب این قانون به خوبی تأمین نخواهد شد.
در نتیجه نکات تفصیلی باید گفت که بحران فساد به عنوان بزرگترین بیماری یک جامعه در نظام حکومتی کشور ما با تمام ابعاد و پیچیدگی های خاص خود به یک درمان قطعی و اصلی نیاز دارد که همانا شفافیت می باشد و امروزه کار از تجویز داروهای مسکن و تخدیرکننده جامعه گذشته و نمی توان شکل های جدید و مصادیق متنوع فساد در کشور را با طراحی چندپاره قوانین روبنایی و غیرکامل چاره نمود بلکه می بایست شفافیت را به عنوان راهکار اصلی مبارزه با فساد در جامعه مورد اتباع خود در مراحل مختلف قرار داد.
با توجه به موارد مذکور، امید است قانونگذاران و مسئولین دلسوز کشور با اصلاح و بهسازی بسترهای قانونی موجود و به کارگیری قوانین راکد کشور با صرفه جویی در هزینه های تقنینی، درصدد تحقق بنیادین شفافیت در ابعاد مختلف جامعه برآیند. در همین راستا در موضوع اصل 49 پیشنهاد می شود، قوانین موجود کشور علی الخصوص قانون نحوه اجرای اصل 49 قانون اساسی به طور ویژه مورد عنایت و اهتمام قانونگذاران کشور قرار گیرد.