چارچوب سیاستگذاری مدیریت تعارض منافع
مقدمه:
یکی از مقوله های پرتکرار در میان دغدغه مردم و شهروندان در ادوار مختلف و حکومت های مختلف، مشکل فساد بوده و به جرأت می توان جلوگیری از فساد را یکی از اساسی‌ترین خواسته‌های مردم از حکومت‌ها دانست. به بیان بهتر مشکل اصلی افول نظام های اداری و حکمرانی کشور را می توان در کلیدواژه فساد پیگیری نمود و این در حالی است که شاکله و مسئله اصلی این مشکل، به‌وجود آمدن موقعیت‌های از جنس تعارض منافع است. بدین معنا که فرد یا سازمان در جایگاهی قرار می‌گیرد که در آن، بین منافع شخصی و منافع اجتماعی تعارضی وجود دارد. این رابطه وثیق میان مشکل فساد و مسئله تعارض منافع در ارتباط ماهوی و تعریف این اصطلاحات به خوبی قابل مشاهده است. در تعریف کلی ارائه شده از فساد که از سوی بانک جهانی ارائه شده، فساد سوءاستفاده از جايگاه عمومي براي به دست آوردن منافع شخصی دانسته شده و در مقابل نیز در تعریف کلی از تعارض منافع آن را شرایطی دانسته اند که در آن، فرد (یا سازمانی) تحت تأثیر منفعت‌ها (ارزش‌هایی) قرار می‌گیرد که می‌تواند بر تصمیم یا رفتار حرفه‌ای وی (که نسبت به آنها مسئول است) تأثیر گذارد. بر همین اساس مقايسه بين اين دو تعريف روشن ميكند كه چرا مفهوم تعارض منافع و فساد بهشدت به هم پيوسته هستند. تعارض منافع زماني وجود دارد كه كاركنان ميتوانند از موقعيت خود سوءاستفاده كنند و فساد زماني اتفاق ميافتد كه كاركنان از موقعيت خود سوءاستفاده كرده باشند. بنابراين وجود تعارض منافع هميشه به فساد منجر نميشود، ولكن وقوع هر فسادي در بستر يك موقعيت تعارض منافع رخ ميدهد. بنابراين با توجه به ارتباط بين تعارض منافع و فساد، پيشگيري از تعارض منافع، راهكاري اساسي جهت پيشگيري از انواع مفاسد خواهد بود می توان نزدیکترین مسئله برای حل مشکل فساد را مدیریت تعارض منافع معرفی نمود.
با توجه به این استدلال مقدماتی به نظر می رسد به منظور پیشگیری از مفاسد باید جایگاه‌های تعارض منافع را از بین برده یا بکاهیم و علاوه بر این در موارد ناگزیر راههای مدیریت صحیح آن را کشف و به اجرا درآوریم، زیرا نمی‌توان از همه آحاد جامعه که در موقعیت تعارض منافع قرار گرفته‌اند انتظار داشت که اقدام درست را انجام دهند و یا اینکه اصلا در معرض تعارض منافع قرار نگیرند. با نگاهی عمیق‌تر می‌توان گفت که وظیفه حکومت است که کارکنان خود را از قرارگرفتن در پرتگاه‌های فساد محافظت کند و این ممکن نیست مگر با مدیریت و کنترل صحیح جایگاه های تعارض منافع.
یکی از کاربردی ترین و بدیهی ترین شیوه های مقابله با یک مسئله در حکومت و نظام حکمرانی، سیاستگذاری و در شکل نهایی و خروجی آن قانونگذاری است. سیاستگذاری یا طراحی ساز و کار به معنای ایجاد یک فضا برای حرکت عوامل اقتصادی و اجتماعی به سمت وضعیت مطلوب از منظر سیاستگذار است. به بیان بهتر متناظر با مسئله تعارض منافع، مدیریت صحیح آن وضعیت مطلوب حکومت راشکل می دهد که سوق دادن جامعه به سمت وضعیت مطلوب و طراحی بستری برای حل مشکل فساد به عنوان هدف غایی، سیاستگذاری خاصی لازم می آید که شکل خروجی آن را می توان نگارش یک قانون تصور نمود.
اما پیش از اینکه «policy» یا قانون مدنظر در حوزه مدیریت تعارض منافع به طور مطلوب حاصل آید مستلزم آن است که اولا مسئله تعارض منافع و حواشی آن متناظر با مقتضیات و مصادیق آن در جامعه شناخته شود و در یک گام ضروری و ابتدایی، چارچوب سیاستگذاری در این موضوع مشخص شود. چرا که بسیاری از ابهامات و ابتر ماندن متون قانونی کشور ما از فقدان و بی توجهی به چارچوب های سیاست گذاری یا همان «policy framework» نشأت می گیرد. لذا در متن پیش رو سعی می شود تا با نگاهی دقیق به مفهوم تعارض منافع و نیز مدل های موجود از الگوهای مقابله با تعارض منافع، چارچوب سیاستگذاری مدیریت تعارض منافع مورد تبیین قرار بگیرد.
فصل اول؛ تعاریف
policy framework
چارچوب سیاستگذاری را به طور کلی می توان به مثابه مولفه های راهنمای نگارش سیاست و قانون دانست به این معنا که اصولا چه سرفصل ها و عناوینی در مورد یک مسئله باید در محتوای سیاست یا قانون گنجانده شود تا سند نهایی حاصله راهکاری جامع و مانع برای حل مسئله محسوب شود. در تعریف دیگر چارچوب سیاستگذاری را مجموعه ای از اصول و اهدافی معرفی کرده اند که اساس قوانین و دستورالعمل ها را تشکیل می دهند و جهت کلی برنامه ریزی سیاستگذار را شکل داده و در نهایت اسناد سیاسی یا قانونی به دست آمده را سازماندهی می کند.
تعارض منافع
در تعریف مفهوم تعارض منافع (Conflict of Interest - COI) که به عنوان مسئله اصلی حل فساد مشکل مطرح است، گزاره های مختلفی مطرح شده که می توان به طور کلی آن را « شرایطی دانست که در آن، یک فرد یا سازمان با منافع مختلفی مواجه است (مالی، احساسی، خانوادگی، حزبی، ملی، …)، در وضعیتی که هر یک از آن منافع می‌توانند تصمیم صحیح آن فرد یا سازمان را فاسد نمایند.» همچنین در يك تعريف فراگير دیگر تعارض منافع به عنوان مجموعه اي از شرايط كه موجب ميگردد تصميمات و اقدامات حرفه اي، تحت تأثير يك منفعت ثانويه قرار گيرد معرفی می شود و به مثابه نشانه، شاكله و نتيجه فساد مورد نظر قرار می گیرد. نهادهاي مختلف بين المللي نیز تعاريف مختلف و البته مشابهي را براي تعارض منافع مطرح كرده اند.
چارچوب سیاستگذاری تعارض منافع
در راستای دستیابی به عصاره ای برای حل مشکل فساد فرایندهای متفاوتی قابل پیگیری است اما به نظر می رسد کم نقص ترین و دقیقترین فرایند برای تحقق عدالت رویه ای و امحاء مشکل فساد الگوی فرایندی سیاستگذاری است، با این توضیح که ابتدا مشکل اصلی را کشف و شناسایی کرده و سپس مسئله اصلی آن را تعیین می کنیم. در مرحله بعد برای گذار از مسئله به خروجی اجرایی از جمله سیاست یا قانون، ابتدا چارچوبهای سیاستگذاری را معین نموده و در اقدامی پیشینی انواع پاسخ ها به مؤلفه های مطروحه در چارچوب سیاستگذاری را تیپ شناسی نموده و تبیین می کنیم تا در نهایت سیاستگذار به راحتی و با دقت هر چه تمامتر، بهترین و نزدیکترین سند نهایی (سیاست یا قانون) به وضعیت مطلوب را تولید و ایجاد نماید.
[center]
[/center]
با توجه به این تفاصیل و تبیین فرایند مطروحه می توان گفت که در راستای نگارش قانون مدیریت تعارض منافع به عنوان هدف اصلی این پژوهش ابتدا می بایست چارچوبهای سیاستگذاری متناظر با تعارض منافع را احصاء، تشریح و تبیین نمود .به همین سبب در ادامه با استنباط از متون قانونی موجود به عنوان تجربیات تقنینی حوزه تعارض منافع مدلهایی از چارچوبهای سیاستگذاری را مطالعه نموده و سپس با توجه به تعریف و شناختی که از تعارض منافع مدنظر قرار دارد چارچوب سیاستگذاری پیشنهادی برای ایجاد مطلوبترین سند نهایی قانون تعارض منافع ارائه می گردد.
فصل دوم: مدل ها و الگوها
در يک طبقه بندي کلي، دو الگو در جهان براي قانون نويسي رواج دارد. قانون نويسي به سبک رومی ـ ژرمن و قانون نويسي به سبک انگلوساکسون يا عرفي. ساختار قانون نويسي در این دو الگو با توجه به مبانی حقوقی آنها تا حدودي با يك ديگر متفاوت است.
در نظام رومي ـ ژرمني، وقتي يك كد (Code ) يا همان قانون جامع عرضه مي شود در واقع يك روش و سبك استنتاجي برجسته شده است. مواد كد، مانند قضاياي هندسي هستند كه يك مسئله و آثار، آن را به طور کامل طراحی و تبیین مي كند. در واقع يك حقوقدان حقيقي يك هندسه دان است که تمامی اجزای موضوع را در نظر می گیرد تا یک شکل هندسی کامل متناسب با اشکال هندسی دیگر جامعه بسازد. در این الگوی تدوين قوانين جامع، به منظور پيش گيري از شكل گيري قوانين متضاد و با هدف آسان سازي و شفاف سازي حقوق از طريق گردآوري همه قوانين و مقررات مربوط به يك حوزه در قالب يك قانون جامع شکل می گیرد. در صورت انجام چنين امري تمامي مباحث شکل گرفته از مووضع مورد نظر به صورت دياگرام هاي مشخصي تبيين و بسياري از تناقضات بين قوانين و يا در اصطلاح قوانيني که ناسخ و منسوخ يکديگر هستند روشن شود، تا درنهایت قانون جامع و مانعی را ارائه نماید.
در نظام قانون نويسي انگلستان كه در آن «عقلانيت حقوقي» با پديده تدوين قوانين جامع ناسازگار است، و روش شناسي حقوقدانان انگليسي ريشه در دعاوي قضايي و در شرايط خاص هر پرونده (Case) دارد؛ استدلال ها و تحليل ها نيز اغلب از مجموعه هاي رويه قضايي اقتباس مي شود كه علاوه بر استحكام ماهوي، به لحاظ شكلي هم ادله مرجح تري دارند. ساختار قانون نويسي در انگلستان در كنار تبعيت از رويه هاي قضايي، با توجه به داشتن مركزي مشابه مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي، البته با ساز و كاري مدرن تر و قدرت ارائه نظريات الزام آور براي نظام قانون گذاري آن كشور، با بهره گيري از شيوه هاي علمي قانون نويسي و پرهيز از كلي گويي و پراكنده نويسي به ارائه راهكارهايي به منظور نگارش هر چه بهتر قوانين و پرهيز از تشتت آراء اقدام کرده است. لذا شکل کلی آن را تدوین قوانین با التفات به مصادیق می دانند که مزایا و معایب مختص خود را داراست.
در مجموع با یک نگاه اجمالی بر تجارب جهانی در موضوع ساختارهای قانون نویسی می توان به لزوم وجود یک الگوی مشخص برای تدوین قوانین پی برد. علاوه بر این از بدیهیات هر نگاشته علمی است که تعاریف و کاربرد مفاهیم و واژه های تخصصی در هر قانون باید به طور دقیق، علمی، موضوعی و غیر قابل تفسیر، تبیین شود.به طور مثال در ماده 3 ضمیمه قانون ضوابط رفتار در پارلمان اتحادیه اروپا تعارض منافع به عناصر و حالات آن تبیین شده است. همچنین در لایحه پیشنهادی دولت با موضوع مدیریت تعارض منافع نیز ابتدا مفهوم تعارض منافع و مفاهیم متناظر با آن مورد تبیین قرار گرفته است. همچنین بخش ضروری دیگر هر قانون که جزئی از ماهیت قانون است و بدون آن قانون ماهیت خود را از دست می دهد تعیین ضمانت اجرایی مناسب است.
با نگاه به الگوهای موجود در موضوع ساختار قوانين، باید گفت که علی رغم وجود قواعد کلي براي قانون نويسي تحت عنوان «قانون قانون نويسي» که در آن صراحتا به خصوصیت هايي مانند جامع بودن، روشن و صريح بودن و حتي تعیین ضمانت اجرا اشاره شده است، با توجه گستردگي موضوعات تخصصي و آثار مخصوص آنها، ضروری است که بر اساس يک موضوع خاص، نگاه ساختاري خاصی نیز به آن موضوع داشته باشيم.
به عبارت دیگر آنچه که به عنوان ساختار و چارچوب کلی برای نگارش قانون مدیریت تعارض منافع مدنظر نگارندگان باید قرار بگیرد مشتق از دو دسته ی مولفه های عمومی و مؤلفه های اختصاصی است. مولفه های عمومی آن دسته از مولفه هایی هستند که به طور کلی قانونگذار در هر یکی ازموارد قانونگذاری باید ملتزم به آن باشد. مولفه های اختصاصی نیز متناظر با موضوع خاصی که در مورد آن قانون نگاری صورت می پذیرد، انتخاب و به عنوان چارچوب اصلی تعیین می شود. در همین راستا ابتدا برخی مولفه های عمومی مورد اشاره قرار می گیرد و سپس مولفه های اختصاصی متناظر با مسئله تعارض منافع و مدیریت آن که در تجربیات قانونی داخلی و خارجی مورد نظر قرار گرفته معرفی می شود تا در نهایت سیاتگذاران و قانون نگاران بتوانند با انتخاب درست و دقیق هر یک از این مولفه ها و تعیین آن به عنوان چارچوب قانون مدیریت تعارض منافع منطبق بر اوضاع و مقتضیات جامعه، قانون جامع و مفیدی را تدوین نموده و به منصه ظهور درآورند.
1. مولفه های عمومی سیاستگذاری تقنینی در حوزه تعارض منافع:
در اسناد قانونی مختلف معمولا شاخصه هایی همیشه مورد رعایت و توجه قانون نگاران بوده که می توان آن را از الزامات عمومی هر قانونی دانست. از جمله ی این موارد تعریف عنوان و موضوع قانون است. در تعریف مفهومی عنوان که مشخصا مبین ماهیت اصلی موضوع و تعیین حدود و ثغور آن است می بایست اصل روشن و صریح بودن، دقیق بودن و عدم اجمال رعایت شود چرا که سنگ زیربنای قانون بوده و تمامی مفاهیم دیگر قانون بر اساس آن شکل می گیرد. لذا بدیهی است که ارائه مفهومی یکپارچه و قابل فهم که تا حد ممکن تفسیرپذیر نباشد از مولفه های عمومی و اصلی قانون خواهد بود.
علاوه بر این می توان به محورهای زیر اشاره نمود؛ اهداف قانون، بسترها و فرایندهای رسیدگی به موضوع قانون، مرجع رسیدگی و نظارت بر قانون، مشمولین قانون، انواع و اشکال مختلف تحقق موضوع قانونی و راهکارهای مقابله یا رسیدگی به آن، الزامات و ابزارهای رسیدگی به موضوع قانون، ضمانت اجراها و … که توضیح هر یک به طور جداگانه در این مقال نمی گنجد اما در بخش نتیجه گیری به اختصار پرداخته خواهد شد.
دسته بندی دیگری که ساختار مذکور را می تواند نظم و نسق خاصی ببخشد، تمرکز بر مولفه ها و بایسته های عمومی در دو محور پیشینی و پسینی ناظر به موضوع خواهد بود. با این توضیح که در یک سند قانونی قانون گذار ابتدا در مرحله اول به دنبال تشریح موضوع قانونی از لحاظ ماهوی و نیز تبیین عناصر چرایی و چگونگی موضوع می باشد و سپس در مرحله بعدی با فرض انتظار تحقق موارد مذکور در مورد مسئله، در تلاش است تا فرایندها و ساختارهایی را برای حفظ و حراست از موارد مطروحه در مرحله اول تدبیر نماید که نتیجه آن مباحث نظارتی و بایسته های اجرایی است که البته مهمترین عامل ماهیت بخش یک قانون یعنی ضمانت اجراها نیز در همین مرحله مورد توجه قانونگذار قرار می گیرد. بر اساس این دسته بندی ساختار مولفه های عمومی یک سند قانونی به شرح ذیل قابل ترسیم خواهد بود.
2 پسندیده
