محورهای پیشنهادی ارتقاء دستورالعمل مرتبط با آیین نامه داخلی شورای شهر

محورهای پیشنهادی در راستای ارتقاء دستورالعمل موضوع ماده ۲۵ آیین نامه داخلی شورای اسلامی شهر مصوب ۱۳۹۲/۱۲/۱۹ شورای عالی استان‌ها

مقدمه

شوراهای اسلامی شهر و روستا، یکی از مهمترین وجوه مردم‌سالاری دینی در نظام جمهوری اسلامی ایران هستند. مردم از طریق شرکت در انتخابات آزاد و در چارچوب قوانین کشور، نمایندگانی را انتخاب و روانه شوراها می‌کنند.در ازای حقوقی که قانون برای نمایندگان قائل شده است، حقوقی برای مردم ایجاد می‌شود و از جمله اینکه بتوانند به خوبی بر نمایندگان خود نظارت نمایند، از کیفیت و حسن رفتار، گفتار و عملکرد آنها با خبر شوند، مسیرهای سهل‌الوصول و کارآمدی برای ارائه مشکلات و نظرات خود به نمایندگان در اختیار داشته باشند، بخوبی بتوانند نمایندگان را در قبال وعده‌ها و تعهدات زمان انتخابات و عملکردشان در طول دوره نمایندگی مورد ارزیابی و سنجش دقیق قرار داده و در نهایت بتوانند نسبت به نمایندگان به ارزیابی جامعی دست یافته و در انتخابات دوره بعد در خصوص ایشان و یا افراد جایگزین‌شان تصمیمات هوشیارانه‌ای اتخاذ کنند.
به دلیل اهمیت فراوان شوراهای اسلامی شهر و روستا و وظایف حساس معطوف به جایگاه نمایندگی مردم، ارتقاء عملکرد شوراها و فرآیندهای ناظر به آن از ضرورت‌های حیاتی و همیشگی به شمار می‌رود. کارآمدی شوراهای اسلامی شهر و روستا متناسب با کارآمدی سازوکارها و فرآیندهای داخلی و یا پیرامونی آن ارتقاء می‌یابد. لذا لازم است این سازوکارها به صورت مستمر مورد پایش و ارزیابی قرار گرفته و متناسب با کارآمدترین تجربیات و دستاوردهای قانونی و فناورانه ارتقاء یابد.
متاسفانه شوراهای اسلامی شهر و روستا در حوزه ارزیابی عملکرد مغفول مانده‌اند و عمده گزارش‌های این نهادها نیز به صورت کلی، غیر استاندارد، غیر قابل سنجش و کاملا غیر شفاف ارائه می‌شود. صرف وجود سازمانی شبه شورایی و تشکیل جلسات معمول و مرسوم و در نهایت ارائه گزارش از تعداد جلسات و خلاصه‌ای از تصمیمات گرفته شده، نمی‌تواند مردم سالاری حقیقی دینی را رقم زند.
ضروری است سازمان تشکیلاتی شورا به وسیله انواع ابزارها چنان شفاف در معرض دید عموم باشد که به مثابه اتاقی شیشه‌ای، کلیه اتفاقات آن مورد نظارت و ارزیابی مستمر مردم قرار گیرد. در این صورت است که معنای واقعی مردم سالاری دینی محقق می‌شود. در صورت عدم نظارت مردمی و ایجاد مناسبات غیر شفاف نمی‌توان احقاق حقوق مردم را انتظار داشت. وجود چنین دالان‌های تاریک، محلی بسیار مطلوب و جذاب برای نفوذ فرصت طلبان خواهد کرد. اطلاع رسانی صریح، شفاف، بهنگام و دقیق حداقل انتظار مردم به عنوان کارفرما، از شورای مردمی می‌باشد. نکته بسیار مهم اینکه جریان شفافیت شورای شهر صرفا محدود به شفافیت شورای شهر نیست بلکه این موضوع می‌تواند دروازه شفافیت کشور باشد، زیرا قالب انبوهی از نظاماتی که در کشور داریم قالب کمیسیونی و شورایی است و چنانچه یک نمونه موفقی در کشور ایجاد شود می‌تواند به سمت سایر نهادها رسانش پیدا کند.
به همین دلیل بوده که کشورهای مختلف در راستای تحقق شفافیت و بهره گیری از مزایا و فرصتهای ارشمندی که از این طریق عاید حاکمیت می گردد، اقدامات جدی را اجرا نموده اند. از جمله شفافیت مالی شوراهای شهر که در کشورهایی مانند کانادا، فرانسه، انگلستان، آمریکا، استرالیا و… محقق شده و در بستر آن شوراها علاوه انتشار شفاف و استاندارد هزینه کرد شوراها، بودجه شهری مصوب شوراها، قراردادها و پروژه‌های شهری را نیز با دقت و اقتضائات مشخصی از طریق سامانه‌های عمومی در دسترس مردم قرار داده‌اند.
همچنین مؤلفه‌های دیگری از جمله ارائه فیلم جلسات، انتشار مشروح مذاکرات جلسات شوراها، شفافیت حضور و غیاب، شفافیت آراء در کشورهای مختلف نظیر اکراین، ژاپن، استرالیا، آمریکا، انگلستان و… مورد توجه و اجرا قرار گرفته است. مدل قابل توجه دیگر در مورد شفافیت شوراها، اعلام عمومی منافع، اموال و دارایی اعضای شوراها و مسئولین شهری بوده که در فرانسه به طور ویژه برنامه ریزی و اجرا شده است.
بر همین اساس تلاش شده تا در این سند راهکاری تقنینی پیشنهادی برای تحقق شفافیت را به عنوان شاه کلید پیشگیری از فساد و ارتقاء کارآمدی و مسئولیت پذیری نهادهای حاکمیتی، ارائه گردد. لذا در ادامه ضمن تبیین هر یک از محورهای پیشنهادی تحقق شفافیت، مفاد اصلاحی ناظر به دستورالعمل موضوع ماده 25 آیین نامه داخلی شورای اسلامی شهر مصوب 19/12/1392 شورای عالی استانها پیشنهاد می‌گردد.

محور اول؛ شفافیت آراء

رأی را می‌توان مهمترین اقدام و ابزار اثرگذاری اعضای نهادهای شورایی دانست. امری که سرنوشت یک طرح را بعد از اتمام گفت‌وگوها تعیین می‌کند؛ بر همین اساس شفافیت آراء نیز مهمترین محور شفافیت نهادهای شورایی محسوب می شود. امری که می تواند اعضا را نسبت به عملکرد نمایندگی خود پاسخگو نماید. این موضوع در بسیاری از کشورها مورد تجربه قرار گرفته و همچنین نمونه هایی از تجربه داخلی دارد. به‌عنوان‌مثال در شهر بوستون آمریکا، ثبت آراء مثبت و منفی ذیل هر مصوبه‌ای ذکر می‌شود. در نصوص قانونی نظام حقوقی ایران گرچه این موضوع از مبنا و جایگاه قابل دفاعی برخوردار است اما به سبب عدم تصریح قانون و مقررات مورد غفلت قرار گرفته است. لذا به نظر می رسد، بیان صریح آن در مقررات متناظر ضروری می باشد. به همین منظور متن ذیل به عنوان ماده پیشنهادی در دستورالعمل موضوع ماده 25 آیین نامه داخلی شورای اسلامی شهر پیشنهاد می گردد.

پیشنهاد ماده جدید- (حذف تبصره ماده 4 و افزودن این ماده بعد از ماده 5)

  • تمامی آراء مأخوذه در شورا به جز رای گیری مخفی که مصادیق آن در ماده 3 و 5 معین شده، شفاف بوده و شورا موظف است آراء ماخوذه را به تفکیک تعداد و اسامی موافقین، مخالفین و ممتنعین در مشروح مذاکرات و سامانه برخط منتشر نماید.
  • تبصره: شورا مکلف است زمینه‌¬های فنی لازم برای انتشار برخط اطلاعات مذکور و دسترسی عمومی شهروندان را ایجاد نماید.

تبیین وضعیت دستورالعمل
بررسی مبحث دوم دستورالعمل مورد نظر نشان می دهد، که در جلسات شورا اصل بر علنی بودن آرا بوده و مطابق با ماده 3 و 5 تنها در دو صورت می¬توان از رای¬گیری مخفی با ورقه استفاده کرد:
الف. به تقاضای اکثریت اعضای حاضر در جلسه
ب. در انتخابات هیات رئیسه شورا و کمیسیون¬ها و در تمام مواردی که موضوع انتخاب نماینده شورای شهر در قوانین و مقررات پیش¬بینی شده باشد
لذا مشخص است که مخفی بودن آراء استثنائی است و نیاز به تشریفات دارد. لذا اصل بر علنی بودن آراء است. همچنین باید دانست که علنی بودن، ظهور در این دارد که تمامی ابعاد امر نسبت به مخاطب آشکار باشد. حال آنکه اسامی رای¬دهندگان و نوع رای از ارکان امر مذکور بوده و بدون آن رای¬گیری وصف علنی بودن را از دست می¬دهد. بنابراین دستورالعمل گرچه در این مورد ظرفیت خوبی ایجاد نموده اما بهتر بود بستر اجرایی شفافیت و اطلاع مخاطبین اصلی یعنی شهروندان را نسبت به این موضوع تمهید می نمود. بر همین اساس پیشنهاد می‌شود متن ماده پیشنهادی جهت تصریح بر تحقق محور شفافیت آراء به این دستورالعمل الحاق شود. چرا که متاسفانه به دلیل شیوه نامناسب قانون¬نویسی امکان سوء استفاده از عدم تصریح مقررات و اقدام به اسرارگرایی همچنان وجود داشته و دستاویزی برای توجیه شفافیت گریزی قرار گیرد.

محور دوم؛ جمع¬سپاری

از دیرباز تاکنون مسیر غالب نگارش قانون و مقررات، سپرده شدن این نگارش به جمعی محدود بوده است که علیرغم همه توانمندی‌شان، در نهایت «محدود» هستند. این در حالی است که تحقق مردم‌سالاری تأمین نظرات عموم مردم جامعه است و علی رغم سالیان دور که امکان دسترسی همه شهروندان برای جلب نظر در مورد مسائل مختلف و تصمیم گیری ها وجود نداشته، امروزه با توجه به ظرفیت های فنی امکان تمهید بستری برای مشارکت مردم و مزایای غیرقابل اغماض آن به وجود آمده است. امری که از آن به عنوان جمع سپاری یاد می شود. جمع‌‌سپاری قوانین و مقررات بستری را فراهم می‌کند تا عموم مردم بویژه ذی‌نفعان و کارشناسان، نخبگان بتوانند در فرآیند تهیه‌ی پیش‌نویس متون قانونی کشور مشارکت کنند. بستری که به طور جدی زمینه‌ی ارتقاء و اشکال‌زدایی از متون قانونی را فراهم می‌کند. از همین رو پیشنهاد می شود تا شوراهای اسلامی شهر نیز از این ظرفیت در تدوین طرح‌ها، لوایح و اسناد مختلف خود بهره بگیرند. در همین راستا ماده ذیل به عنوان الزام اجرایی جلب مشارکت و اخذ نظر از شهروندان ارائه می گردد.

پیشنهاد ماده جدید ( درج پس از ماده 15)

  • شورا موظف است طرح ها و لوایح عادی و یک فوریتی را به محض دریافت و اعلام وصول، در پایگاه برخط شورا به صورت عمومی منتشر نموده و بستری برای دریافت نظرات شهروندان فراهم نماید تا در نهایت گزارش مجموع نظرات شهروندان همراه با گزارش کمیسیون ها در اختیار اعضای شورا قرار گیرد.
    تبصره 1- شورا مکلف است تا اقدامات ترویجی لازم برای مشارکت بیشتر مخاطبان و همچنین بستر فنی لازم برای مشارکت نظام‌مند مخاطبان را فراهم نماید.
    تبصره 2- شورا بایستی همه‌ساله گزارشی از عملکرد خود در مشارکت‌جویی و نیز مشارکت مردم (اعم از اسامی متون مشارکت‌جویی شده، گزارش آماری و نیز تفصیلی از مشارکت‌ها) را تهیه و به صورت عمومی منتشر نماید.
    تبصره3- موضوعاتی دارای ابعاد محرمانه با تصویب دو سوم نمایندگان حاضر از شمول ماده فوق خارج می-گردد.

تبیین وضعیت دستورالعمل:
مبحث سوم دستورالعمل با موضوع نحوه رسیدگی به طرح¬ها و لوایح به رشته تحریر درآمده و الزامات متعددی درباب فرایند اجرایی بررسی و رسیدگی اسناد مطروحه در شورا مقرر نموده است. بنابراین محمل مناسبی برای اجرای ایده-هایی نظیر جمع¬سپاری است.
اگرچه در برخی از مواد نظیر ماده 15 دستورالعمل توجهاتی نسبت به استفاده از ظرفیت نخبگانی شده است لکن تفاوت¬های بسیاری با جمع¬سپاری داشته و از اکثر فواید و مزایای آن بی¬بهره است. جمع¬سپاری این امکان را فراهم می¬آورد که شهروندان خاصه ذینعان در فرایند امور قرار گرفته و حق مشارکت خود را بدینوسیله اعمال نمایند.

محور سوم؛ اطلاعرسانی از برنامه شورا و رسیدگی به طرح‌ها و لوایح

اطلاع مردم از عملکرد نمایندگان خود که با رأی ایشان به نهادهای شورایی راه یافته اند، یکی از حقوق مسلم و شناخته شده شهروندان در بسیاری از نظام های حقوقی دنیاست. بر همین اساس با توجه به این‌که دستور جلسه برای شورا کاملاً مشخص است و شورا با علم به این نکته که جلسه‌ی بعدی قرار است به چه موضوعی بپردازد. لذا شورا ملزم است در راستا تحقق حقوق شهروندان، مردم را در این زمینه مطلع سازد. زیرا دانستن عموم مردم از این‌که شورا در آینده قرار است چه جلسه و با چه دستوری داشته باشد، به آن‌ها کمک می‌کند، مسئولین خود را بهتر مورد مطالبه قرار دهند.
همچنین شورا موظف است تا مهمترین جلوه عملکردی خود یعنی رسیدگی به طرح ها و لوایح را به اطلاع عموم شهروندان برساند. از همین رو در تجربیات بین المللی مشابه عناوین طرح‌های ارائه شده، فوریت، آخرین وضعیت، زمان‌بندی وصول و کلیه تاریخ‌های مرتبط با تحولات آنها در سامانه برخط شوراها برای عموم مردم قابل دسترسی است. علاوه بر این نتیجه رسیدگی به طرح ها و لوایح علاوه بر اینکه در مشروح مذاکرات ثبت و منتشر می شوند، به صورت گزارش خلاصه جلسات در پایگاه اطلاعرسانی شورا قابل انتشار است. در تشریح جزئی این گزارش باید گفت که خلاصه‌ی مکتوب جلسات، یک سری اطلاعات کلی و مهم، شامل مشخصاتی نظیر تاریخ، مکان، موضوع جلسه، نام کمیته و خلاصه‌ای از گفت‌وگوهای شکل‌گرفته است. به‌عنوان‌مثال در سایت شورای شهر نیویورک خلاصه‌ی مکتوب جلسات را با ذکر اسم کمیته، تاریخ و مکان، مدت‌زمان آن، موضوع جلسه و همچنین دسترسی به جزئیات جلسه در اختیار عموم قرار می‌گیرد.

پیشنهاد ماده جدید (درج انتهای مبحث سوم):

  • شورا مکلف است برنامه برگزاری جلسات شورا به همراه دستور جلسات حداکثر تا 48 ساعت پیش از جلسه در پایگاه برخط شورا به صورت عمومی اطلاع‌رسانی نماید.
  • شورا موظف است عناوین طرح‌های ارائه شده، فوریت، آخرین وضعیت، زمان‌بندی وصول و کلیه تاریخ‌های مرتبط با تحولات آنها به صورت عمومی منتشر نماید.
  • شورا مکلف است ضمن انتشار مشروح مذاکرات جلسات، گزارش خلاصه ای از هر جلسه را شامل تاریخ، مکان، موضوع جلسه، نام کمیسیون و خلاصه‌ای از گفت‌وگوهای شکل‌گرفته در پایگاه اطلاعرسانی خود منتشر نماید.

محور چهارم؛ شفافیت حضور و غیاب نمایندگان

یکی دیگر از معیارهای ارزیابی عملکرد نمایندگان، میزان حضور ایشان در جلسات شوراست. امری که در بسیاری از مدلهای مشابه بین المللی به عنوان یکی از اولی ترین و بدیهی ترین اصول ارزیابی عملکرد نمایندگان در اختیار مردم قرار میگیرد. به همین منظور پیشنهاد می شود در مورد حضور و غیاب جلسات شوراها چند شاخص نظیر انتشار اسامی حاضران و غایبان، انتشار اسامی میهمانان و همچنین انتشار اسامی افرادی که جلسه را ترک می‌کنند در نظر گرفته شود. علاوه بر این، اسامی افرادی هم که تأخیر دارند را باید مدنظر قرارداد؛ به‌عنوان‌مثال در شورای شهر لندن اسامی حاضران و غایبان و حتی حضاری که عضو شورا نیستند و به هر دلیلی شرکت کرده‌اند را هم ذکر می‌کنند.

پیشنهاد ماده جدید (انتهای دستورالعمل):

  • شورا مکلف است فهرست حاضرین، غایبین، متاخرین و مهمانان هر یک از جلسات رسمی را به تفکیک تعداد و اسامی ضمن ثبت و انتشار در مشروح مذاکرات، در پایگاه اطلاع‌رسانی خود به صورت عمومی منتشر نماید.

محور پنجم؛ ضبط و آرشیو ویدئویی جلسات صحن و کمیسیونهای شورا

در سایت هر شورایی باید قسمتی تعبیه شود که پخش زنده‌ی جلسات شورای شهر را پوشش دهد و پس از اتمام آن جلسات، بتوان با رجوع به قسمت آرشیو، آن جلسات را با ذکر ارائه‌کننده، تاریخ جلسه، موضوع جلسه و… دریافت کرد. از طرف دیگر، این امکان باید برای کسانی که دسترسی به اینترنت ندارند نیز میسر شود.
در بسیاری از کشورها نظیر استرالیا، کلمبیا و آمریکا و…، این امکان وجود دارد و به‌راحتی می‌توان به اطلاعات و گفت‌وگوها در هر جلسه دسترسی پیدا کرد.

پیشنهاد ماده جدید؛ انتهای دستورالعمل:

  • فیلم تمامی جلسات صحن و کمیسیون¬ها ضبط و به شیوه مناسب در پایگاه برخط شورا بارگذاری و با قید زمان و عناوین مناسب آرشیو خواهد شد.
    تبصره- در صورتی که اکثریت مطلق اعضا رای به محرمانگی بدهند عملیات ضبط قطع و جلسه به شیوه غیرعلنی برگزار می¬گردد. شورا موظف است پس از رفع موانع، فیلم جلسه را در اسرع وقت منتشر نماید.

**محور ششم؛ ارائه کلیه اطلاعات در قالب استاندارد **

شفافیت را اگر قرینه و مرادف مفهوم ارائه حق اطلاعاتی مردم بدانیم، باید دانست که یکی از مهمترین اوصاف تامین این حق، ارائه اطلاعات در قالب و کیفیت مناسب است. به گونه ای که اطلاعات ارائه شده به شهروندان استفاده پذیر و قابلیت تحلیل باشد. در این زمان است که شفافیت می تواند ظرفیت بزرگ مردمی و نظارت عمومی را افاده نماید.
به عبارت دیگر معنای شفافیت در طول سال‌ها (بویژه در دهه گذشته) تغییرات جدی یافته است. این تغییرات عمدتاً ناشی از تحولات مهم در عرصه‌های فناوری و اجتماعی بوده است. ناگفته پیداست که با استمرار این تحولات، معنای شفافیت نیز تکامل می‌یابد. برای نمونه در گذشته «دسترسی به اطلاعات» مترادف شفافیت بود، اما امروزه تنها «استفاده‌پذیری اطلاعات» (با تعریف و دقت‌های حقوقی و فنی زیادی) مصداق آن است.
تحقق شفافیت از طریق ابزارهای مختلفی حاصل می‌شود که در طول زمان این ابزارها کامل‌تر می‌شوند. برای نمونه اگر یکصد سال پیش «ارائه مذاکرات مجلس شورای اسلامی از طریق رادیو» مصداق شفافیت بود، امروزه تنها «پخش زنده و ارائه‌ی آرشیو صوتی و تصویری، و نیز ارائه برخط خلاصه و مشروح مذاکرات از طریق وب، با قابلیت جستجوی موضوعی و فردی» را میتوان بعنوان مصداق شفافیت نام برد.
بر همین اساس پیشنهاد می گردد کلیه اطلاعاتی که شورا ناظر به شفافیت عملکرد خود در پایگاه اطلاعرسانی برخط منتشر می نماید، از استاندارد مناسب برای استفاده شهروندان برخوردار باشد.

پیشنهاد ماده جدید؛ انتهای دستور العمل:

  • تکالیف مقرر شورا مبنی بر ارائه عمومی اطلاعات باید دارای شرایط ذیل باشد:
    الف. قابل رونوشت
    ب. قابل ذخیره
    ج. قابل جستجو
    د. در فرمت‌های ماشین‌خوان

محور هفتم؛ امکان حضور مردم

امکان حضور مردم به معنای امکان حضور مجریان، ذی‌نفعان، اصناف و هرکسی که قرار است از تصمیمات مطلع باشد، است؛ ازاین‌رو چند مکانیسم قابل‌توجه در این موارد قابل‌بیان است؛ نظیر:
الزام قانون به عمومی برگزار کردن جلسات، الزام به پر کردن فرم خاص توسط نمایندگان برای محرمانه شدن قسمتی از جلسه، فراهم‌سازی امکان حضور مردم به‌عنوان‌مثال ماده ۲۲ قانون شهر هملت کانادا این‌گونه ذکر می‌کند که اگر جلسات علنی بود و افراد حضور پیدا کردند، کسی حق ندارد آن‌ها را از جلسه خارج کند اِلا زمانی که رفتار ناشایستی داشته باشد یا ایجاد سروصدا کند.

پیشنهاد ماده جدید؛ انتهای دستور العمل:

  • شورا مکلف است بستری فراهم نماید تا با ثبت نام قبلی در پایگاه برخط شورا، امکان حضور تعدادی از شهروندان به عنوان نمایندگانی از گروه‌های ذینفع و ذی‌ربط هریک از موضوعات مطروحه در جلسات شورا ایجاد شود.
    تبصره. تصمیمات لازم جهت حضور شهروندان ثبت نام شده در جلسات و دریافت حق صحبت در موضوعات مطروحه، به عهده هیئت رئیسه شورا است.
3 Likes