نقد لایحه قانون مدیریت تعارض منافع

در راستای فرصتی که معاونت حقوقی ریاست جمهوری برای اصلاح لایحه قانون مدیریت تعارض منافع در اختیار جامعه و نخبگان قرار داده، سعی شد تا لایحه مذکور در دو سطح و نگاه کلی و جزئی مورد بررسی قرار بگیرد. در این راستا اگر بخواهیم نکات و انتقادات کلی متناظر با لایحه را احصا و دسته بندی نماییم می توان آن ها را در سه محور کلی اشکالات مبنایی، اشکالات محتوایی و اجرایی و اشکالات حقوقی خلاصه نمود که نمودار ذیل معرفی کوتاهی بر این مقوله است.

1 Likes

2 Likes

سند پشتیبان این تصویر هم موجود هست؟

منظورتون از سند پشتیبان چیست؟
این نمودار بخش خلاصه ای از یادداشت (نقدی بر لایحه قانون مدیریت تعارض منافع) است که در حال تکمیل بوده و به زودی منتشر خواهد شد.

1 Likes

فصل اول؛ چالشهای مبنایی
متن ارائه شده با عنوان لایحه قانون مدیریت تعارض منافع از سوی معاونت حقوقی ریاست جمهوری، گرچه به نسبت متن اولیه ای که چند ماه پیش تر دسترسی به آن ممکن بود، به مراتب بهبود یافته و موارد بسیاری در متن جدید اصلاح شده است اما نگاه کلان و مبنایی حاکم بر لایحه هیچ تغییری نکرده است و اصولا چارچوب نظری حاکم بر ذهن نگارندگان قانون تعارض منافع همین مواجهه مصداق محور و استقرایی به نظر می رسد.
فارغ از توجه به این نکته که زمینه نگارش این قانون برداشتی از قانون بنگلادش خوانده شده که این خود نشان از ضعف ساختاری متن پیش رو است اما مشکل مهمتری که متن لایحه به طور کلی با آن دست و پنجه نرم می کند، نوعی آشفتگی و پراکندگی در ساختواره آن است که متاسفانه بخش های زیادی از قانون را به چالش کشیده است. از جمله مواردی که به تبع این موضوع در قانون به چالش کشیده شده، شمولیت قانون، تعریف مفاهیم و سازو کارها، ضمانت اجراها و به طور خلاصه کلیت اجزای قانون می باشد.
از این رو موارد و مشکلاتی که منبعث از این چالش کلی و مبنایی قانون را مورد تهاجم خود قرار داده است به طور خلاصه مورد تبیین قرار میگیرد.

image

1- نگاه استقرایی به جای نگاه قیاسی
معمولا و منطقا آنچه که ابتدا در نگارش قانون متناظر با یک موضوع کلان به نظر می رسد، تسلط ماهوی شناختی نسبت به موضوع، درک کامل از ساختواره آن موضوع و تبیین جامع محورها و راهبردهای مواجهه با موضوع خواهد بود.
در یک نگاه کلی به موضوع تعارض منافع و تبیین اهمیت آن به مثابه شاه کلید مبارزه با فساد، باید در بادی امر تعارض منافع را بر مبنای محورهایی از جمله (تعریف، حدود و ثغور مفهومی و کارکردی، انواع و مصادیق، راهبردهای مقابله ای و…) را شناسایی نمود، تا بتوان متناظر با شناخت جامعی که از تعارض منافع به دست می آید، چارچوب سیاست گذاری و سپس قانون را به رشته تحریر درآورد.
این در حالیست که به نظر می رسد لایحه پیش رو با توجه به فشارها و دغدغه های موجود در فضای جامعه نسبت به تسریع در مواجهه با مسئله فساد با الگوگیری از مدلهای موجود در جامعه بین الملل و کشورهای خارجی سعی در پاسخگویی به مصادیق تعارض منافع به عنوان راه حل مسئله فساد داشته است و همین موضوع موجب شده تا نوعی نگاه استقرایی در شکل گیری و نگارش لایحه تعارض منافع به وجود بیاید. به بیان دیگر قانونگذار در مسیر تسریع پاسخگویی به مسئله فساد و تعارض منافع، مهمترین مصادیقی که با آن مواجه بوده را احصا کرده و سعی نموده تا در قالب چند ماده به هرکدام از آنها پاسخ بگوید که این موضوع کاملا در تبویب و تدوین مفاد قانون مشخص و مبرهن است.
پیشنهاد کلی برای اصلاح مشکل مبنایی موجود در لایحه آن است که ابتدا هیئت نگارندگان قانون با موضوع تعارض منافع به صورت محتوایی روبرو شده و ساختواره مشخصی از آن را به عنوان نقشه راه و چارچوب سیاستگذاری تبیین نمایند و سپس بر مبنای آن الگوهای عملیاتی مشخصی را برای مواجهه با موضوع تعارض منافع و مسائل محوری متناظر با آن، به صورت یک سند قانونی تدبیر نمایند. گرچه تفصیل جزئیات و ظرافت های این مورد، مجالی گسترده تر می طلبد که در این مقال نمی گنجد.

2- خلإ دسته بندی منطقی و نگاه جامع به موضوع
یکی دیگر از مواردی که لایحه تعارض منافع را در بخش های مختلف دچار چالش کرده و نتایج منفی از جمله غفلت از بخش بزرگی از جامعه مخاطبین و… را به بار آورده است، فقدان یک دسته بندی منطقی تحت اشراف یک نگاه کلان و جامع به موضوع است.
برای تبیین هر چه بهتر این موضوع و آثار آن، نمونه های چالشی موجود در لایحه که به سبب فقدان دسته بندی منطقی و نگاه جامع به موضوع تعارض منافع به وجود آمده است، تبیین میشود که عبارتند از؛ مشمولین قانون، تعیین مصادیق وانواع تعارض منافع، مسئله ضمانت اجراها، تعریف سازوکارهای اجرایی و عملیاتی، تعیین مراجع رسیدگی و نظارت

image

الف) مشمولین قانون
در ماده 2 لایحه تعارض منافع که سعی داشته مشمولین قانون تعارض منافع را احصا نماید، با توجه به اینکه از قبل مخاطبین مسئله تعارض منافع به درستی شناخته نشده و اصولا دسته بندی نسبت به آن صورت نگرفته، بندهای ماده شمال موارد پراکنده ای است که موجب غفلت از بخش بزرگی از جامعه هدف شده است. در این ماده با جدا کردن مقامات از کارمندان، گرچه در حوزه مقامات با ارجاع به قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و كارگزاران جمهوری اسلامی ایران مصوب 1391 تلاشی کامل داشته و در نتیجه اهم موارد مشمولین را به خوبی پوشش داده اما در بند 2 در احصا دایره کارمندان مشمول این قانون، به مواد 1 تا 5 قانون مدیریت خدمات کشوری ارجاع داده که متاسفانه از جامعیت برخوردار نیست. به این علت که اولا این مواد در برگیرنده دستگاه های اجرایی قوه مجریه می باشد و بخش بزرگی از جامعه هدف یعنی کارکنان قوه مقننه و قوه قضائیه را شامل نمی شود. ثانیا قانون مدیریت خدمات کشوری خود قانون کامل و منحصری به شمار نمی رود و در نظام حقوقی ما در بسیاری از موارد با استمداد از مفاد قانون استخدام کشوری مصوب 1345 کامل می شود. همچنین در ادامه ماده 2 در اقدامی جالب کارکنان دانشگاه های آزاد و مراکز آموزش عالی غیردولتی و مدارس غیرانتفاعی به صورت جداگانه مشمول قانون به شمار آمده اند که به نظر می رسد ماده 2 دارای مقسم و دسته بندی مشخصی نیست، چرا که در این میان ناظر به اشخاص حقیقی و حقوقی متناظر بخش های دیگری از جمله موسسات عمومی غیر دولتی و شرکتهای وابسته به آنها، شرکتهای دولتی، موسسات خیریه و عام المنفعه و … تعیین تکلیف نشده است.
همچنین ماده 2 قانون که مرجع منحصر تعیین مشمولین قانون تعارض منافع به شمار می رود، شمول قانون نسبت به شخصیت های حقوقی را به طور کلی پذیرفته اما به صورت کاملا مبهم، تعیین آن را به عهده قانونگذار نهاده در حالی که اولا دلیلی بر عدم احصاء این بخش از مشمولین وجود ندارد و ثانیا در مجموع نیز نقش شخصیتهای حقوقی در لایحه تعارض منافع به طور کامل دیده نشده است که این مورد می توانست تحت تاثیر یک نگاه کلان به موضوع و نیز دسته بندی منطقی متناظر با آن حل شود. علاوه بر این که اگر در دسته بندی موجود مؤلفه یا الگوی خاصی مورد تبعیت قرار می گرفت می توانست مفاد حقوقی این ماده را تکمیل نماید. مانند الگو قراردادن مدل بودجه در تعیین سازمناها و شخصیتهای حقوقی مشمول قانون.

ب) تعیین مصادیق و انواع آن
همانطور که در فصل اول هم به آن اشاره شد با توجه به رویکرد و نوع مواجهه قانونگذار با مسئله تعارض منافع که در پی پاسخگویی و واکنش سریع و اورژانسی به مسئله بوده، سعی شده تا مصادیق پرتکرار و چالشی تر تعارض منافع با الگوگیری از تجربیات کشورهای دیگر احصا شده و ناظر به هر کدام از آن ها تلاشی قانونی و تأمینی ارائه شود که همین موضوع مبین این نکته است که قانون در تعیین مصادیق دارای نگاهی جامع و پیشینی نبوده است و این به معنای غفلت از برخی مصادیق تعارض منافع خواهد بود که شاهد مثال آن را می توان در ماده 14 لایحه مشاهده نمود.
در برابر چالش پیش آمده، ابتدا باید دانست که تعارض منافع در سه شکل فردی، سازمانی و ساختاری رخ می دهد که هر یک از آن ها می تواند مصادیق مختلفی داشته باشد اما نکته قابل توجه آن است که می توان با تعریف الگوهای مشخصی ذیل هر یک از اشکال تعارض منافع، به الگوریتمی از مصادیق تعارض منافع دست یافت که الگو قرار دادن آن ها در قانون و تعیین راهبردها و سازوکارهای اجرایی می تواند شکل کاملی از نقشه راه مواجهه با مسئله تعارض منافع را به ارمغان آورد. به عبارت دیگر در مرحله اول به این نکته التفات داشت که با توجه به پراکندگی و تنوع غیرقابل احصاء تعارض منافع در تمام لحظات تصمیم گیری و زندگی بشری، احصا مصادیق در قانون امری غیرممکن و عبث خواهد بود، چرا که نمی توان همه موارد را در قانون پوشش داد و برای آن تعیین تکلیف نمود و اصلا فلسفه قانون این نیست. از ططرف دیگر اگر بپذیریم که لایحه پیش رو با هدف تعیین الگوهای تعارض منافع و پاسخگویی به هر کدام از آنها بوده است، باز هم مجال نقد وجود دارد چرا که لایحه به طور کلی تعارض منافع ساختاری را پیش چشم نداشته و ناظر به تعارض سازمانی هم به طور خاص رویکرد ویژه ای نداشته، بلکه تلاش اصلی لایحه پاسخگویی به تعارض منافع فردی بوده است.

ج) تعریف سازوکارهای اجرایی و عملیاتی
به وضوح از مفاد فصل سوم لایحه قانون مدیریت تعارض منافع قابل استنباط است که قانون گذار در تعریف سازوکارهای اجرایی و عملیاتی با توجه به اینکه در پی واکنش نتیجه محور بوده و بیشتر قصد رفع رجوع در مصادیق مختلف را داشته، سازوکارها را به صورت پراکنده و جزیره ای معین نموده است که البته در بخش های بعدی مبحث سازوکارهای اجرایی در یک سرفصل جداگانه به تفصیل بررسی خواهد شد. اما آن چه که در این بخش به طور خلاصه قابل ذکر است، فقدان وحدت رویه قانونگذار در مواجهه با مصادیق تعارض منافع است. به طور مثال در برخی مصادیق که اتفاقا از الگوی ثابتی نیز برخوردار هستند قانون گذار از دو سازوکار متفاوت گزارش و اعلام استفاده نموده است و این در حالی است که اولا شیوه و فرایند اجرایی آن را مبهم نهاده و ثانیا آن ها را هم عرض و مشترک نمی داند و البته به طور همزمان هم مورد استفاده نمی داند. تفصیل این موضوع در ادامه خواهد آمد.

د) طراحی ضمانت اجراها
ضمانت اجراء به معنایی قدرتی که برای به کار بستن قانون یا حکم دادگاه از آن استفاده می شود جزء جدایی ناپذیر یک قانون الزام آور به شمار می رود. در واقع قانونگذار اجرای قوانین مصوبه و احکام صادره از دادگاهها را به وسیلۀ نیرویی تضمین می کند که به آن ضمانت اجرا گفته می شود. ضمانت اجراها متناسب با رویه و عملی که قانون گذار مدنظر دارد طراحی می شود. فقدان ضمانت اجرای مناسب هر عبارت قانونی می تواند آن را به یک قاعده اخلاقی تبدیل نماید و آن را عملا غیرقابل اجرا نماید.
یکی از چالش های اصلی لایحه تعارض منافع همین مقوله ضمانت اجراهاست که البته در ادامه به تفصیل به آن پرداخته خواهد شد اما آنچه که در این بخش مدنظر قرار دارد وجه ناموزون بودن و فقدان دسته بندی منطقی ضمانت اجراها در لایحه می باشد. به طور خاص با غور در مفاد فصل سوم لایحه می توان به موادی اشاره نمود که به فراخور هر موضوع به صورت سلیقه ای قانونگذار امر ضمانت اجرا را به یک واحد سپرده و یا اینکه بدون مبنای مشخصی به صورت پراکنده و متنوع از ابزارهای مختلفی استفاده کرده که به نظر به اهداف قانون نزدیک نیست و عملا تامین کننده فرایند عملیاتی مواجهه با تعارض منافع نیست. ضمانت اجراها می بایست از دو اصل بازدارندگی و انگیزشی برای جلوگیری از ارتکاب جرم و یا فرار از جرم بیانجامد که به نظر این نگاه در طراحی ضمانت اجراها رعایت نشده است.

ه) تعیین مراجع رسیدگی و نظارت
یکی دیگر از چالش هایی که لایحه تعارض منافع با آن روبروست پراکندگی و تفاوت در تعیین مراجع رسیدگی و نظارت بر اجرای مفاد این لایحه است که به نظر از مبنای واحدی تبعیت نمی کند و مبتنی بر پیشنهادات مختلفی که در مراحل نگارش لایحه صورت می گرفته، در لایحه ثبت شده است. به طور کلی اگر بخواهیم موارد ارجاعی لایحه را متناظر با تعیین مراجع رسیدگی و نظارت معرفی کنیم می توان به موارد زیر اشاره نمود؛
واحد تعارض منافع (مواد 12، 16، 18، 23، 24 و …)، هیئت رسیدگی به تخلفات اداری(مواد 67 و 71)، مراجع نظارتی و قضایی ذیصلاح ازجمله؛ دیوان عدالت اداری، دادگاه های عمومی، دیوان محسابات و… (ماده 73)

3- فقدان هدف گذاری جامع و اصولی
هدف، به عنوان موضوعی که توجه هر موجودی را در مسیر شکل گیری و زیست به خود جلب می کند به گونه ای که سرنوشت و شخصیت آن موجود و در نهایت برنامه ها و راهبردهای مربوط را جهت می دهد، همیشه بخش غیر قابل اغماض و پر اهمیت یک سند قانونی و سیاستگذاری به شمار می رود. شاید بتوان یکی از پرتکرارترین عواملی که سیاستگذاری ها و اسناد قانونی تابعه آن را با چالش روبرو کرده، در وهله اول تعیین درست و جامع اهداف بوده است. غفلت از غایت هر قانون، می تواند عمل قانونی را بی تاثیر و ناقص نماید.
در لایحه تعارض منافع پیشین اهداف مدنظر قانونگذار در حوزه تعارض منافع در ماده 1 قانون تعریف و احصاء شده بود که در لایحه جدید این مفاد به بخش مقدمه انتقال یافته و اصولی در میان مواد قانونی جایگاه مشخصی پیدا نکرده است که همین موضوع می تواند موجبات غفلت از مهمترین بخش قانون را فراهم آورد.
علاوه بر این مواردی هم که در بخش مقدمه لایحه به عنوان اهداف قانون مدیریت تعارض منافع به رسمیت شناخته شده و قطعا سمت و سوی قانون و کارکرد غایی آن را تبیین می نماید به نظر کامل و جامع نیست. یکی از مصادیق مؤید این موضوع غفلت قانونگذار از اصلاح ساختاری متناظر با مسئله تعارض منافع است که شاید بتوان آن را مهمترین و تاثیرگذارترین راه حل برای مواجهه با تعارض منافع دانست. چرا که اصلاح ساختارهایی که به تعارض منافع می انجامد موجب می شود عملا این مسئله رخ ندهد و لذا زمینه فساد از بین می رود. همان طور که در مبارزه با فساد تلاش ابتدایی جهت عدم مواجهه با زمینه های ایجاد فساد است. به عبارت دیگر در بادی امر باید تلاش شود تا موقعیت ها و ساختارهای ایجاد کننده تعارض منافع پیش نیاید و در مرحله بعدی در صورت رخداد این حوادث سعی بر مدیریت صحیح آن خواهد بود.
بر همین اساس در لایحه پیش رو تلاشی برای اصلاح ساختاری متناظر با مسئله تعارض منافع صورت نگرفته و به طور کلی تعارض منافع ساختاری مورد غفلت قرار گرفته است.

4- ضعف ماهوی در تعریف مفاهیم
لایحه قانون مدیریت تعارض منافع پیرو رویه های معمول قانون نگاری در کشور در ماده 1 به تعریف مفاهیم مورد استفاده در قانون پرداخته است که البته نسبت به نسخه ابتدایی لایحه پیشرفت چشمگیری داشته است اما همچنان می توان این ماده را به عنوان یکی از پایه ای ترین و مهمترین مواد لایحه مورد نقد قرار داد.
در این ماده مفاهیمی که به نظر قانونگذار برای استفاده در قانون مبهم بوده و نیاز به تعریف داشته، تبیین شده که عبارتند از؛
تعارض منافع، منافع شخصی، تاثیر ناروا، مدیریت تعارض منافع، مقامات و مسئولین، کارمند، بستگان، وظایف و اختیارات نظارتی، کمیسیون تعارض منافع، واحد تعارض منافع
در بررسی تعریفی که از تعارض منافع در لایحه ارائه شده باید گفت که زمانی که کلمه تعارض به کار می رود می بایست دو طرف تعارض یا به عبارتی دو امر متعارض به طور شفاف و صریح معرفی شوند که از این بابت بهتر بود تعریف لایحه به این صورت نگارش می یافت؛ تعارض منافع عبارت است از تعارض منافع شخصی فرد (حقیقی یا حقوقی) با تصمیم و یا رفتار حرفه ای او ( اعم از فعل یا ترک فعل، اعم از وظایف یا اختیارات قانونی)
در تعریف منافع شخصی به عنوان قید استفاده شده در تعریف تعارض منافع نیز باید گفت که در این قسمت برخی از منافع که می تواند تصمیم یا رفتار حرفه ای فرد را تحت تاثیر قرار دهد ذکر نشده است. به بیان دیگر می توان گفت که برخی از منافعی که می تواند در تعارض منافع مطرح شود عبارتند از؛ منافعی که عاید دوستان، آشنایان، قوم و قبیله، گروه، سازمان یا به طور کلی هر چیز یا کسی که به نوعی علقه یا وابستگی میان شخص و آن موجود وجود داشته باشد. لذا برای شمولیت تعریف تعارض منافع نسبت به موارد مذکور باید سازوکار مشخصی تعبیه نمود.
در ادامه عبارت تاثیر ناروا توسط قانونگذار وارد شده که از نقاط ضعف لایحه، همین ارجاع تعارض منافع به تحقق این قید است. چرا که اولا این قید امری نسبی و کاملا تفسیرپذیر است و این خلاف اصل صراحت و تفسیرناپذیری قانون است. ثانیا به نظر می رسد این کلمه در خلال ترجمه اسناد تعارض منافع به لایحه وارد شده است. برای تبیین بهتر این موضوع توجه به دو تعریف ذیل جالب توجه خواهد بود.
تعارض منافع شامل موقعیت‌هایی می شود که قضاوت یا رفتار حرفه‌ای مربوط به منافع با اهمیت به صورت ناروا تحت تأثیر منافع کم اهمیت به مخاطره می افتد. (Lo, B. (2009). Conflict of Interest in Medical Research ,Education & Practice Washington: National Academies Press)
تعارض منافع در هر حرفه از جمله حرفه پزشکی هنگامی رخ می دهد که از دیدگاه ناظر بی طرف قضاوت‌ها، تصمیم‌گیری و اقدامات افراد حرفه‌ای به طور ناروا تحت تأثیر منافع شخصی قرار بگیرد.
(Beauchamp, T. L. (2013). Principle of Biomedical Ethics. Oxford.)
توجه به تعاریف فوق کاملا مشخص می کند که ریشه های تعریف ماهوی تعارض منافع و نوع نگاهی که در لایحه قانون مدیریت تعارض منافع از کجا ریشه می گیرد. استفاده از کلمات مبهی مانند تاثیر ناروا گرچه می تواند در عالم تئوری قابلیت تحلیل و استفاده را برای مخاطب ایجاد نماید اما استفاده از ان در متن قانونی کاملا می تواند مخرب باشد و عاملی برای بی اثر نمودن قانون قرار گیرد. لذا بی توجهی به تفاوت اساسی فضای دکترین(علمی و تئوریک) با فضای تقنینی (عملیاتی) امری ضروری می نماید که در لایحه قانون تعارض منافع به درستی رعایت نشده است.
در تعریف کارمند لایحه تعارض منافع این چنین بیان داشته است؛ «فردی است که براساس ضوابط و مقررات مربوط، به موجب حکم مقام صلاحیتدار یا قرارداد، در یکی از اشخاص حقوقی مذکور در ماده 2 این قانون به خدمت پذیرفته می‌شود.» نکته جالب این که در ماده 2 لاحه که محل ارجاع این تعریف قرار گرفته اشخاص حقوقی به تصریح معرفی نشده بلکه در یکی از بندها آن را منوط به ذکر قانونگذار در آینده نموده و در بند دیگر هم به بخشی از اشخاص حقوقی خاص اشاره داشته است و البته نکته جالبتر آن که در ماده دو تعریف دیگر از کارمند ارائه شده است و به طور کلی به اشخاص حقوقی مذکور در مـواد 1 تا 5 قانون مدیریت خدمات کشـوری مصوب 1386 ارجاع داده شده است. در نگاهی حداقلی، این دو تعریف و ارجاع اشتراک کاملی با هم ندارند و این خود تشتت قانونگذار در تعریف را نشان می دهد و از طرف دیگر بخش بزرگی از مخاطبین مسئله تعارض منافع یعنی کارمندان قوه مقننه و قضائیه را در بر نمی گیرد.
همچنین در ماده 1 وظایف و اختیارات محاسباتی و نظارتی مورد تعریف قرار گرفته و البته مبنای این که قانون گذار این دو نوع از وظایف و اختیارات را احصاء و تبیین نموده و انواع دیگر وظایف از جمله وظایف و اختیارات اجرایی، سیاسی و… را از قلم انداخته محل ابهام و سوال است.
در نهایت هم قانونگذار در صدد تعریف واحد و کمیسیون تعارض منافع است که اصلا تعریفی ارائه نمی دهد و فقط ارجاع به مواد دیگری از لایحه می دهد که عملا این بخش از قانون را بدون اثر و تبدیل به نوعی فهرست برای بخشهای بعدی می نماید و لذا از لحاظ حقوقی هیچ اهمیت و اثری ندارد و ذکر آن زائد به نظر می رسد.

5- عدم التفات به مبنای بنیادین و بسترساز مدیریت تعارض منافع
از دیگر مواردی که می توان به عنوان یک فقدان مبنایی در لایحه قانون مدیریت تعارض منافع به آن اشاره نمود، عدم التفات به مبانی بنیادین و بترساز مدیریت تعارض منافع از جمله بحث شفافیت است.
یکی از مواردی که به طور قطع می تواند بسترهای مدیریت تعارض منافع را فراهم نموده و از مفاسد احتمالی رخداد موقعیت های تعارض منافع جلوگیری نماید، مسئله شفافیت است. شفافیت و ابزارهای کاربردی آن از جمله اعتراف و اقرار، دسترسی به اطلاعات مقامات و مسئولین و… می تواند به طرز شگفت انگیزی در مسئله مورد تمرکز در این لایحه کمک نماید که به جز موارد ضعیفی که در نهایت منتج به ارجاع به قانون دسترسی آزاد به اطلاعات شده، توجهی به آن نشده است.
آنچه که می توان در این حوزه تبیین کرده و طرح و تدبیر سازوکار آن را در لایحه پیشنهاد نمود عبارت است از به کارگیری راهبرد شفافیت به مثابه اصلی‌ترین، ساده‌ترین و کم‌هزینه‌ترین راه مقابله با بخش عظیمی از مصادیق تعارض منافع.
در تبیین این راهبرد باید گفت که به طور کلی این راهبرد در دو قالب افشاء و اقرار قابل پیگیری است:
الزام افشاء: اعلام کلیه‌ی منافع در ابتدای تصدّی شغل (اعلام منافع) که به آن Declaration of interest می‌گویند.
فردی که مسئولیت حاکمیتی را می‌پذیرد، وظیفه دارد با پر کردن فرمی، کلیه اموال و دارایی‌های خود و یا حتی خانواده‌اش را نوشته و تحویل دهد. با این کار مردم متوجه تعلقات او شده و تصمیمات او را رصد می‌کنند که آیا تصمیمی که گرفته بخاطر منفعت شخصی بوده یا خیر.
الزام اقرار: اعلام قرار گرفتن در موقعیت تعارض منافع (اعلام تعارض منافع)
تفاوت اقرار با افشاء در این است که در اقرار وقتی تعارض منافع برای فرد بوجود می‌آید، او مکلف است که گزارش دهد.
یکی از تجربیات بین‌المللی در این زمینه را می توان به شرح ذیل معرفی نمود:
اطلاعات اقرار و افشاء از طریق و یا مسئولیت خود فرد اعلام می‌شود. به این صورت که ابتدا به یک نهاد مشخص دولتی اعلام شده، سپس مطالب تجمیع (و رفع اشکال) می‌شود و در نهایت به صورت یکپارچه و در محل (سایت) مشخصی به عموم مردم ارائه می‌شود.
چند نمونه از مصادیق کاربرد راهبرد شفافیت در قالب افشاء و اقرار به شرح ذیل قابل بررسی است.
نمونه مصادیق افشاء (اعلام منافع):
افشای درآمدها و دارایی‌ها، وام‌ها و استقراض‌ها، رابطه‌های وکالتی و …
افشای مشاغل پیشین
افشای هدایا
افشای مؤلفه‌های تصمیم‌گیری
افشای تعارض منافع در ارسال مقالات (ذی‌نفعان، همکاران)
نمونه مصادیق اقرار (اعلام تعارض منافع):
تعارض منافع تصمیم‌گیری پیرامون یک خیابان خاص در شورای شهر

2 Likes

http://uupload.ir/files/nus6_اینفو_تعارض_منافع.jpg

چکیده مدیریتی سند «نقدی بر پیش نویس لایحه تعارض منافع»

بدون شک، «تعارض منافع» در جایگاه پایه‌ ای ترین و اساسی‌ترین مفهوم در حوزه‌ی مبارزه با فساد است، در حالی که علیرغم تشنگی فراوان کشور در سال‌های متمادی گذشته، به شناسایی این مفهوم و انجام اقدامات دقیق و مشخص مبتنی بر آن، توجه بسیار اندکی از منظر قانونی، سیاستی و نخبگانی به آن گردیده بود.
از این منظر توجه دولت محترم به این حوزه و آماده کردن پیش‌نویس لایحه‌ای برای مدیریت تعارض منافع اقدامی بسیار ارزشمند و ستودنی است. از سوی دیگر، اقدام کم‌سابقه‌ی معاونت حقوقی ریاست جمهوری در ارائه‌ی عمومی پیش‌نویس این متن قانونی، ارزش این فرایند را دوچندان می‌کند.
با این حال و علیرغم وجود نقاط قوت و ارزشمند متعدد در متن حاضر، ضعف‌ها و آسیب‌های متعدد و مهمی پیش‌نویس مذکور را تهدید می‌کند که در صورت عدم ملاحظه و تدبیر، سند مذکور آسیب جدی خواهد دید.
این نوشتار پس از بررسی‌های چندباره در راستای بهبود و اصلاح سند مذکور در یک نگاه و دسته بندی کلی چالش‌های متعددی را در سه سطح مبنایی، اجرایی و حقوقی شناسایی نموده است که به طور خلاصه عبارت است از؛

http://uupload.ir/files/h19p_چالش_مبنایی.jpg

اما گذشته از موارد مذکور، نکته بسیار مهم و حاکم بر این دسته بندی و بررسی این است که تمام موارد چالش‌ها در یک طیف بر اساس میزان تأثیرگذاری و به تبع آن میزان ضرورت رسیدگی و اصلاح، اولویت‌بندی می‌شوند. به بیان دیگر مطابق با قاعده (20؛80) برخی از چالش‌های موجود در این سند دارای سطحی از تأثیر هستند که اصلاح آنها می تواند سند را احیا نماید و در غیر اینصورت غفلت از این چالش‌ها علی رغم اصلاح همه ایرادات دیگر، عملکرد سند را به زوال خواهد کشاند. این چالش‌های درجه اُولی عبارتند از؛

  1. مواجهه با مسئله تعارض منافع؛ یکی از اساسی‌ترین مشکلاتی که لایحه را دچار اختلال نموده، نوع مواجهه نگارندگان با مسئله تعارض منافع است که فقدان یک نگاه جامع و برخواسته از مسئله موجب شده تا اولا این لایحه به سبب تعاریف پیچیده‌ای که از تعارض منافع ارائه داده، استثنائات زیادی داشته باشد و عملا بسیاری از موارد از دایره شمول آن خارج می‌شوند. و همچنین لایحه توانایی تأمین تمام حوزه تعارض منافع و وابسته‌های آن را ندارد.
  2. غفلت از راهبردهای اجرایی تاثیرگذار؛ پس از اصلاح نوع مواجهه با مسئله تعارض منافع، مهمترین عامل برای مدیریت آن که غایت این سند معرفی شده، ممکن نیست مگر با به کارگیری ابزار و راهبردهای متناسب که متاسفانه راهبردهای اجرایی اصلی و غیرقابل انکار در مبارزه با فساد که در دنیا سالهاست مورد استفاده قرار می‌گیرد، در لایحه شناسایی نشده است. از جمله؛ راهبرد شفافیت، سوت‌زنی و تغییر انگیزه‌های رفتاری.
  3. غفلت از الزامات و بایسته‌های تقنینی؛ قانون هر مقدار هم که خوب و آرمانی نوشته شود تا وقتی که از فرایند اجرایی، ضمانت اجرا و سازوکارهای رسیدگی و نظارت مشخص برخواردار نباشد، بیشتر به قاعده‌ای اخلاقی شباهت دارد تا به یک مقرره قانونی. از همین رو غفلت از تدبیر صحیح و کامل این موارد در لایحه امری پیشینی در اصلاح و غیر قابل انکار می‌باشد.
1 Likes

تلاش برای ارتقای اعتماد عمومی به نظام سیاسی و اداری کشور

گزارش نشست چهارشنبه 10 مرداد 1397


اولین نشست تخصصی در خصوص ارزیابی لایحه مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی در تاریخ 5 مردادماه با حضور کارشناسان، مسئولان و اساتید دانشگاه در مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری برگزار شد.
لایحه «مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی» باهدف ارتقای اعتماد عمومی به نظام سیاسی و اداری کشور، پیشگیری از تأثیر منافع شخصی کارمندان و مدیران بخش عمومی بر نحوه انجام وظایف و اختیارات آن‌ها، ارتقای شفافیت در جامعه و تقویت پاسخگویی نظام سیاسی اداری در برابر مردم، از سوی معاونت حقوقی رئیس‌جمهور تدوین شده است. در این جلسه که مدیریت آن را دکتر باقر انصاری از اعضای هیئت‌علمی دانشگاه علامه طباطبایی و از اعضای گروه تدوین این لایحه بر عهده داشت، اساتید و کارشناسان مختلف نظراتشان در خصوص این لایحه را بیان کرده و آن را مورد مداقه و بررسی قراردادند.

دکتر انصاری در ابتدا توضیحات مختصری در خصوص نحوه تنظیم پیش‌نویس لایحه‌ بیان کرد و سپس دلیل برگزاری این نشست را مطالعه و ارزیابی این لایحه در سه سطح عنوان کرد:

  • بررسی ضرورت تصویب لایحه مدیریت تعارض منافع در کشور
  • ارزیابی محتوایی لایحه تعارض منافع
  • صحبت در خصوص آثار و نتایج تصویب و اجرای این لایحه و مطلوبیت آن

در ادامه نشست، دکتر حسن مرادی دبیر کمیسیون لوایح دفتر هیئت دولت سخنان خود را ایراد کرد. وی از وجود قوانین متعدد در کشور در خصوص تعارض منافع در خدمات عمومی نام‌برده و بیان داشت که بهتر است به‌جای وجود قوانین متعدد ناقص در کشور، یک قانون جامع و کامل در این زمینه وجود داشته باشد. وی لایحه تعارض منافع را در صورت تصویب قانونی جامع دانسته که جنبه پیشگیرانه دارد. دکتر مرادی در مقام نقد، عدم وجود ضمانت برای اجرای این لایحه، مطول بودن آن و تداخل با سایر قوانین موجود در این زمینه را برشمرده و خاطرنشان کرد این لایحه باوجود مشکلاتی که دارد اگر حل‌نشده باقی بماند آثار و نتایج خطرناکی همچون تطهیر کردن مدیران مفسد را به همراه خواهد داشت.

دکتر فلاح زاده عضو هیئت‌علمی دانشگاه علامه طباطبایی کلیت این لایحه را مثبت ارزیابی کرد و تصویب و تبدیل‌شدن آن به قانون را موجب فرهنگ‌سازی در این زمینه دانست. به‌زعم این استاد دانشگاه بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته نیز در دنیا این‌چنین قوانینی را به تصویب رسانده و اجرا کرده‌اند. وی اما مشکل اصلی این لایحه را ضمانت اجرای آن عنوان کرده و بیان داشت که تصویب شدن این قانون موجب وسیع‌تر شدن نظام بوروکراتیک کشور و ایجاد موانع بیشتر برای اخذ مجوز می‌شود.

سید محمدهادی سبحانیان، مدیر دفتر مطالعات برنامه‌وبودجه مرکز پژوهش‌های مجلس سخنران بعدی این نشست بود. وی اساساً ساخت تصمیم‌گیری در کشور را موجب تعارض منافع دانست. برای مثال زمانی که یک نماینده مجلس در صحن علنی به دنبال منافع منطقه خود است، این منفعت ممکن است با منافع ملی و کلی کشور در تعارض باشد. وی معضل فساد در کشور که به تا حدودی سیستماتیک شده را جزء مشکلات و بحران‌های اصلی کشور بیان کرد که باید در این لایحه و در قوانینی این‌چنینی به آن توجه ویژه شود.

دکتر هادی خانی، مدیر دفتر بازرسی ویژه مبارزه با پول‌شویی و فرار مالیاتی سازمان امور مالیاتی آسیب کلی تمامی لوایح و قوانین مصوب شده درزمینهٔ تعارض منافع، شفافیت و مبارزه با فساد را فرد محور بودن آن (برخلاف سیستم محور بودن آن) بیان کرد. به‌زعم وی تأکید چنین لوایح و قوانینی باید بر اصلاح رفتار سیستمی در کناراصلاح رفتار فردی باشد. برای نمونه ایشان از ضرورت ایجاد یک سیستم جامع اطلاعات در کشور یاد کرده و اظهار داشت باوجود چنین سیستم‌ها و سامانه‌هایی برای مثال مدیران دو شغلِ در کشور نخواهیم داشت.

دکتر بهاره آروین از اعضای شورای شهر تهران عنوان کرد که ما نمونه کوچکی از لایحه تعارض منافع را در شورای شهر و شهرداری عملیاتی کردیم. برای نمونه یک مصداق تعارض منافع دادن اجازه به برخی کارمندان شهرداری در استفاده از مهر شهرداری در شرکت‌های خصوصی نظام‌مهندسی بود که مصداق بارز تعارض منافع بود که با آن مخالفت و در شورا موردبررسی قرار گرفت. به عقیده دکتر آروین باید به‌جای اینکه بخواهیم قانون جامعی بنویسیم می‌بایست مصادیق روشن تعارض منافع را مشخص کنیم و برای آن قانون تصویب کنیم و آن را اصلاح کنیم. این‌گونه بازخورد و نتیجه بهتری می‌توان برای حل تعارض منافع گرفت. لایحه شفافیت مقدم بر این قانون است و می‌تواند مکمل لایحه تعارض منافع باشد. لایحه شفافیت باید ضمانت اجرایی داشته باشد و اطلاعات باید به شکل سیستماتیک و نظام‌مند در اختیار مردم قرار گیرد.

آقای دکتر مهدی ثنایی مدیر سازمان مردم‌نهاد شفافیت برای ایران سخنان خود را در سه حوزه عنوان کرد:

1- محور فرآیندی لایحه: دکتر ثنایی فرآیند نگارش و تدوین این لایحه را بسته عنوان کرده و اظهار داشت که می‌شد با مشارکت متخصصان و نخبگان و طی فرآیندی گفتگو محور پیش‌نویس این لایحه به رشته نگارش درآید. وی از ارائه یک لایحه و قانون برای تعارض منافع انتقاد کرده و اظهار داشت که تعارض منافع مصادیق بسیاری دارد. نمونه این موضوع بحث پول در انتخابات است که در این لایحه به این موضوع نپرداخته شده است. اگر این لایحه کلان، خرد بود و این عنوان به آن اطلاق نمی‌شد فرآیند بهتر پیش می‌رفت.

2-تعارض منافع فردی و سازمانی دومین نقد ایشان به این لایحه بود. به‌زعم دکتر ثنایی این لایحه در مقام طراحی به‌جای پرداختن به ساختار بیشتر به فرد پرداخته است.

3- تفسیرپذیر بودن بندهای مختلف این لایحه، انتقاد سوم ایشان به این لایحه بود. به‌زعم دکتر ثنایی این لایحه می‌بایست مانند قانون تعارض منافع شورای شهر تهران، صریح، شفاف و تفسیر ناپذیر باشد.

image

دکتر فردین خرازی رئیس امور سلامت اداری و صیانت از حقوق مردم سازمان اداری و استخدامی در ادامه اظهار داشت که از مهم‌ترین عوامل ایجاد فساد در کشور در چند دهه اخیر وجود قوانین بسیار زیاد در خصوص مبارزه با فساد است. وی از وجود 78 قانون مختلف در خصوص مبارزه با فساد در کشور انتقاد کرده و گفت: «به‌جای اینکه موارد مربوط به تعارض منافع را در قالب یک لایحه عرضه کنیم این موارد را در ذیل قانون سلامت اداری بگنجانیم. ما باید همین قانون ارتقای سلامت را با افزودن فصولی تقویت کنیم. این پیش‌نویس نیاز به بازبینی جدی دارد».

جناب آقای دکتر محمد بهادری معاون محترم کارشناسی پژوهشکده شورای نگهبان با اعلام اینکه ما در کشور نیاز جدی و اساسی به تصویب چنین قوانینی داریم، وجود خلأهای قانونی در قانون‌های قبلی موجود در کشور را عامل ضرورت تصویب چنین قوانینی برشمرد. به عقیده دکتر بهادری لایحه در بحث ضمانت اجرا ضعیف است و برخی بندهای لایحه با چارچوب قانون اساسی مخالفت آشکار دارد. از منظر دیگر بسیاری از موارد این لایحه انتزاعی و کلی است. برای پر کردن یک نقیصه قانونی و طرح یک لایحه نیاز به طرح مصادیق و حتی مثال و نمونه داریم.

جناب آقای مجید الماسی کارشناس حوزه فساد مرکز پژوهش‌های مجلس صحبت‌های خود را در چند مورد ایراد کرد. به‌زعم وی در کشور به‌جای نگرش مدیریتی، نگرش سیاستی است. مبحث بعدی تفاوت میان شفافیت و گزارش و اعلام عمومی است. به عقیده این کارشناس مبارزه با فساد تعریف مشخصی از منفعت ملی در کشور وجود ندارد و به همین دلیل نمی‌توان به مصادیق روشن و شفاف در این زمینه دست‌یافت. وی ضرورت اصلی کشور را تصمیم‌گیری در خصوص ساختار کلان کشور دانست.

دکتر حسن عابدی جعفری رئیس هیئت‌مدیره سمن ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد سخنران بعدی این نشست بود. به عقیده وی بخش عمده این لایحه به بخش اداری-اجرایی کشور برمی‌گردد. ایشان معتقداست که امروزه فساد در کشور بسیار گسترده شده است و در این فضا نمی‌شود فسادگر، قانونی کامل در مبارزه با فساد تصویب کند. به‌زعم وی ریل‌گذاری مبارزه با فساد در کشور خود دچار فساد است. بعضی بخش‌ها در فساد خود عاملی است که نمی‌گذارد لایحه‌ای برای آن پیش‌بینی کرد. به عقیده این استاد دانشگاه در شرایط خاص و حساس کشور می‌توان تصمیماتی طلایی و خاص اتخاذ کرد که در شرایط عادی اتخاذ آن ممکن نیست. برای نمونه تنگناهای کلیدی فساد در کشور را مسدود کنیم و سپس ریل‌گذاری مناسب برای قانون‌گذاری برای مبارزه با فساد را انجام دهیم.

مهدی فلاحیان پژوهشگر حوزه شفافیت نیز با بیان اینکه مفاهیم مطرح‌شده در این لایحه مفاهیم جدیدی هستند که باید فرآیند اجرای ضمانت و… در آن پیش‌بینی شود، اظهار داشت که در پیش‌نویس لایحه صفر تا صد ماجرا در بسیاری از بندها پیش‌بینی‌نشده است. به عقیده این پژوهشگر حوزه شفافیت مابایستی از چارچوب‌های موجود در قوانین قبلی در پیش‌نویس لوایح و تصویب قوانین این‌چنینی استفاده کنیم. همه در کشور به این نظر متفق رسیده‌اند که ما باید از تفاوت متمرکز سازمان‌هایی مانند سازمان بازرسی به نظارت همگانی برویم.

image

در پایان نشست نیز دکتر انصاری با تشکر از حاضران و سخنرانان در این جلسه، از وجود محدودیت‌ها برای نگارش برخی لوایح انتقاد کرده و انتقادهای بسیاری از کارشناسان در جلسه را وارد دانست. وی اظهار امیدواری کرد که با مساعدت دکتر مرادی و حضور نخبگان و کارشناسان این عرصه در کمیسیون لوایح مجلس، این لایحه به بهترین شکل ممکن برای تصویب تقدیم هیئت‌رئیسه مجلس شود.

لینک گزارش

گزارش تصویری نشست

2 Likes

پیش‌نویس لایحه مدیریت تعارض منافع چه می‌گوید؟