کارآمدی مجلس، انتظاری نابجا با وجود تعارض منافع نمایندگان
“برای ارتقا کارآمدی مجلس ضروری است راهکارهایی برای جلوگیری از تعارض منافع نمایندگان اندیشیده شود.”
مهدی زینالو
مسئول کارگروه پارلمان اندیشکده مطالعات سیاستگذاری و حاکمیت دانشگاه شریف
مجلس شورای اسلامی وظیفه ی خطیر قانون گذاری و جهت دهی و ریل گذاری برای کشور به سمت صحیح را دارد. باید توجه داشت که مجلس از نمایندگانی تشکیل شده است که هر کدام از آنها براساس یک نظام فکری و ذهنی تصمیم گیری می کنند و این تصمیمات در مجموع، منجر به جهت گیری مجلس می شود. لذا اگر بتوان موانع تصمیم گیری صحیح نمایندگان را شناسایی کرد، می توان در جهت اصلاح آن و در نتیجه بهبود عملکرد مجلس گام برداشت.
یکی از مخاطراتی که نمایندگان مجلس را تهدید می کند تعارض منافع (1) است. منظور از تعارض منافع مجموعه ای از شرایط است که موجب می گردد؛ تصمیمات و اقدامات حرفه ای، تحت تاثیر یک منفعت ثانویه قرار گیرد. برای مثال وزیری با تشکیل یک شرکت خانوادگی در مناقصات شرکت می کند یا رئیس دانشگاهی، ساخت ساختمان های دانشگاه را به شرکت پسرش محول می کند و یا مشاور خرید یک کارخانه، خود نمایندگی واردات این کالا را در اختیار دارد یا اینکه وارد کننده ی یک کالا به عنوان عضوی از انجمن تولید کنندگان داخلی آن کالا تصمیم گیری می کند. همه ی اینها مثالهایی از تعارض منافع است. این تعارضات عمدتا در بخش های اجرایی هستند. اما اگر تعارض منافع برای یک نماینده مجلس که در جایگاه خطیر قانون گذاری است، وجود داشته باشد، منجر به خسارات بزرگی برای کشور می شود.
شغل همزمان، مالکیت دارایی، شرکت داری یا سهامداری و اشتغال پسادولتی نمونه هایی از تعارض منافع هستند. هر کدام از این موارد می تواند برای یک نماینده ی مجلس رخ دهد. در صورتی که یک نماینده در تصمیم گیری خود دچار تعارض منافع شود دیگر نمی شود انتظار یک خروجی که صرفا منافع ملی در آن دیده شده است را داشت. اگرچه شاید برخی با تقوای فردی ترجیحات خود را در تصمیم گیری دخیل نکنند، اما نمی توان به صورت سیستماتیک به تقوای افراد اعتماد کرد و باید برای اصلاح آن تدبیری اندیشید.
مثالهایی از تعارض منافع نمایندگان مجلس
۱- یکی از مثالهای بارز، کمیسیون بهداشت و درمان مجلس شورای اسلامی است. اکثر افراد این کمیسیون، خود پزشک هستند و در نظام عمومی پرداختی پزشکان حضور دارند. حال این افراد باید در مورد قوانین اصلاحی وضعیت درمان کشور تصمیم گیری کنند. طبیعی است که این افراد خلاف ترجیحات خود اقدام چشمگیری انجام نمی دهند. وقتی سود پزشکان در تعداد بیماران بیشتر است، آیا باید انتظار سیاست های پیشگیرانه و غیر درمان محورانه داشته باشیم؟ مثلا مهمترین طرح اجتماعی و اقتصادی دولت یازدهم با عنوان طرح تحول سلامت در حوزه بهداشت رقم خورده اما به دلایلی از جمله دلائل فوق این طرح سویه های پزشک محورانه و در نتیجه درمان محورانه پیدا کرده است که یکی از مهم ترین ذی نفعان آن خود پزشکان هستند.
۲-مثال دیگری از تعارض منافع نمایندگان مجلس پیرامون موضوع دانشگاه آزاد اسلامی است. وقتی تعدادی از نمایندگان مجلس استاد این دانشگاه هستند، تعدادی در حال تحصیل در آن هستند و تعدادی برای حل شدن مشکلات دانشگاه آزاد حوزه ی انتخابیه ی خود جلسات هفتگی رئیس دانشگاه با نماینگان حضور و تعامل دارند. (جلساتی که در زمان ریاست اسبق دانشگاه آزاد برگزار می شد.) نمی توان انتظار داشت که لایحه یا طرحی در راستای اصلاح و ایجاد تغییرات مهم در آن دانشگاه که احیانا مخالف منافع دانشگاه باشد رقم بخورد. چون منافع خود نمایندگان درگیر این موضوع است.
۳-برخی افعال کمیسیون حقوقی و قضائی مجلس مثال دیگری از این موضوع است. از آن جا که مباحث حقوقی و قضایی، بسیار تخصصی است و سایر نمایندگان در دیگر کمیسیون ها، توان اظهار نظر در این حوزه را ندارند، نظری که توسط کمیسیون حقوقی و قضایی مطرح می شود عموماً در صحن مجلس نیز تصویب می شود. معمولا نیمی از اعضای این کمیسیون را قضات دادگاه ها تشکیل می دهند. بنابراین وجهی از تعارض منافع را می توان برای اعضای این کمیسیون متصور شد که می تواند در تصویب برخی قوانین جلوه کند. به عنوان نمونه در جریان بررسی لایحه وکالت یکی از موضوعاتی که مطرح شد، اعطای پروانه وکالت به قضات پس از بازنشستگی یا انفصال از قوه قضائیه بدون گذراندن آزمون وکالت بود. این موضوع می‌تواند زمینه ساز فساد شود. با توجه به روابط شکل گرفته بین قضات و سایر ارکان قضایی، فعالیت این قاضی در امر وکالت منجر به شکل گیری نوعی رانت و فساد خواهد شد.
۴-مثال دیگری از تعارض منافع نمایندگان در مورد کمیسیون تخصصی انرژی است. چندین بار در سالهای گذشته رخ داده است که نمایندگانی که دفاع جانانه ای از وزیر نفت داشته اند پس از دوره ی نمایندگی پست های خوبی در وزارت خانه یا شرکت های تابعه گرفته اند. این موضوع تا حدی است که در یک مورد یک نماینده در حین نمایندگی پست دولتی نیز گرفت. در سال ۹۶ انتصاب ۲۵ نفر از نمایندگان سابق مجلس در وزارت نفت رخ داد. در سال ۹۱ نیز اتفاق مشابهی البته با تعداد متفاوت رخ داد.
راهکار های لازم برای جلوگیری و مقدمات قانونی
مساله تعارض منافع مهم ترین ریشه های بروز فساد در حاکمیت معرفی شده اند. لذا تدوین قواعد کنترل مدیریت تعارض منافع به منظور پیشگری از فساد مورد توجه حکومت ها بوده است. راهکارها و روشهای مختلفی را می توان برای کنترل و مدیریت تعارض منافع در تدوین و نصویب قواعد، آموزش عمومی و روش های کشف و برخورد با نقض کنندگان قواعد تعارض منافع مورد بررسی قرار داد. برخی از عناوین قواعد عمومی که به کنترل و مدیریت تعارض منافع منجر خواهد شد عبارتند از :
۱-اعلام منافع مالی مسئولان: اعلام دارائی های شخصی و مالی شخص و خانواده و دریافت هدایا در زمان تصدی مسئولیت
۲-اقرار به وجود تعارض منافع در زمان تصدی مسئولیت: اعلام رسمی وجود منافع برای فرد مسئول در موارد مقتضی. این اعلام می تواند به صورت عمومی در اختیار مردم نیز قرار گیرد.
۳-اعمال برخی محدودیت ها برای شاغلین در مناصب حکومتی: محدودیت برای شغل دوم و حضور در سمن ها و اعمال محدودیت های پسادولتی یا پسا نمایندگی برای مدت معین مثلا یکسال.
موارد فوق در بسیاری از کشورهای دنیا در قالب قواعد رفتاری (2) ارائه می شود. «مجموعه قواعد رفتاری پالمانی، سندی است که رفتار قانون گذاران را مبنای آنچه پسندیده یا مطرود است، تنظیم می کند. به عبارت دیگر، هدف مجموعه قواعد رفتاری، ایجاد فرهنگی سیاسی است که بر صحت، شفافیت و صداقت در رفتار پارلمانی تکیه می کند. با این حال، مجموعه قوانین فتاری نمی توانند، فی نفسه چنین رفتاری را شکل دهند.» می توان گفت این مجموعه قواعد رفتاری عبارتند از باید ها و نباید های رفتاری که قانون گذاری باید در حوزه فعالیت های عمومی خود برای ارج نهادن به شان و حرمت نمایندگی رعایت کنند. این مجموعه قواعد به رغم اینکه از محتوای اخلاقی برخوردارند و نمایانگر اصولی اخلاقی اند، از الزامات قانونی نیز بهره می گیرند و تخطی از آنها با ضمانت اجراها و سازوکارهای قانونی پاسخ داده می شود.
در این بسته ی قواعد رفتاری یکی از موضوعاتی که مطرح می شود، تعارض منافع است و راهکارهایی نیز برای حل یا کاهش آن تدوین می گردد و اگر نمایندگان از آن ها تخطی داشته باشند مستوجب جریمه می شوند. متاسفانه در کشور ما این قواعد رفتاری نمایندگان تدوین نشده است و صرفا در حد نصیحت های اخلاقی کلی باقی مانده است. از این رو به سادگی می توان انتظار داشت که نمایندگان به آنها پایبند نباشند و بر اساس منافع شخصی خود اقدام کنند. لذا به نظر می رسد یکی از موضوعات ضروری در راستای ارتقای اثر بخشی مجلس شورای اسلامی تهیه و تدوین قواعد رفتاری نمایندگان با ضمانت اجرای قاطع باشد. البته تجربه ی قانون ضعیف نظارت بر نمایندگان مجلس که بارها توسط مقام معظم رهبری مورد تاکید قرار گرفت نشان داد، اگر تصویب خودنظارتی به نمایندگان واگذار شود نتیجه ی مناسب و کارآمدی در بر نخواهد داشت. لذا برای تدوین قواعد رفتاری نمایندگان باید راهکارهایی مورد استفاده قرار گیرد تا نمایندگان با تصویب این قواعد که بعضا بر علیه منافع برخی از آنها است مقابله نکنند.
جمع بندی
با توجه به وجود تعارض منافع در بین نمایندگان مجلس شورای اسلامی اتخاذ تصمیماتی که منافع ملی در آنها دیده نشده باشد امری کاملا پذیرفته و منطقی به نظر می رسد و نمی توان انتظار داشت لزوما تصمیمات منطبق با ترجیحات عموم مردم گرفته شود. از این رو برای ارتقا کارآمدی مجلس ضروری است راهکارهایی برای جلوگیری از تعارض منافع نمایندگان اندیشیده شود. این راهکارها به همراه دستورالعمل های دیگر رفتاری در دنیا تحت قالب قواعد رفتاری نمایندگان شناخته می شود که ضمانت اجرایی محکمی نیز دارد و نمایندگان را مکلف می کند تا طبق آن رفتار کنند. با این روش تعارض منافع آنها در تصمیم گیری ها کاهش پیدا کرده و کیفیت خروجی های مجلس افزایش می یابد.