مبانی و توجیهات شفافیت امور عمومی
فوایدی كه شفافيت عاید جامعه می كند و اهدافی كه در پرتو آن قابل تحقق هستند از جمله عبارتند از مواردی كه در زیر توضيح داده می شوند:
1) شفافیت و کاهش رانت های اطلاعاتی
یکی از توجيهات مهم شفافيت، از ميان بردن یا كاهش شکاف اطلاعاتی در جامعه و تبعيض در دسترسی به اطلاعات است. اطلاعات، بستر و ابزار برنامه ریزی، آینده نگری، پيش بينی امور، تصميم گيری و اقدام است. هر شخصی كه در زمينه ای خاص به اطلاعات بيشتر و دقيق تر و به روزتر دسترسی داشته باشد در آن زمينه می تواند از سایرین جلوتر و موفق تر باشد. از این رو، وجود تبعيض در دسترسی اشخاص به اطلاعات، برابری فرصت ها و امکان رقابت منصفانه بين اشخاص جامعه را از بين می برد و به برتری برخی از آنها نسبت به برخی دیگر منجر می شود. به همين دليل، پيشگيری از ایجاد رانت اطلاعاتی و برخورد با اشخاصی كه از این رانت ها استفاده می كنند یکی از موضوعاتی است كه در قوانين مبارزه با فساد یا تعارض منافع مورد توجه است.
شفافيت و بویژه فراهم كردن امکان دسترسی بدون تبعيض به اطلاعات مؤسسات عمومی، كليدی ترین روش برای پيشگيری از فساد، كشف فساد و حمایت از تماميت حکومت و سلامت نظام اداری است. در واقع، مقامات و كاركنان بخش عمومی، به دليل آگاه بودن از سياست ها و اقدامات احتمالی دولت، در یک موقعيت برتر نسبت به دیگران قرار دارند. بویژه برخی از اینان، از پيشنهادها، پيش نویس مصوبات و تصميمات نهادهای تصميم گير یا مقررات گذار مطلع هستند و ممکن است مصوبات یا تصميمات دولت را پيش از انتشار عمومی وتصویب آنها، برای منافع شخصی خود به كار گيرند یا به طور تبعيض آميز، در اختيار بستگان یا دوستان خود یادیگران قرار دهند. شفافيت امور عمومی از ایجاد چنين مفسده ای پيشگيری می كند.
در این ميان، شفافيت اطلاعاتی، امکان دسترسی بدون تبعيض به اطلاعات را برای همه اشخاص جامعه فراهم می سازد و یکی از تدابير مهم مبارزه با رانت اطلاعاتی است. بر همين اساس، ماده 1 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات نيز تصریح كرده است كه موسسات عمومی مکلفند اطلاعات موضوع این قانون را در حداقل زمان ممکن و بدون تبعيض در دسترس مردم قرار دهند.2) شفافیت و اعتماد عمومی
اعتماد عمومی یکی از ارزش های مهم و ابزاری در نظام های سياسی معاصر است. اعتماد رابطه ای است كه خود بخود وجود ندارد یا نباید مفروض گرفته شود بلکه باید فعالانه ساخته شده و حفظ گردد. اعتماد مردم به اینکه دولتمردان، امور آنها را به نحو مطلوب اداره می كنند زمينه را برای پيشبرد برنامه های عمومی در جامعه فراهم می كند. در روزگار حاضر، پاكدستی مقامات و مسؤلان حکومتی از شرایط اساسی اعتماد به آنها است و احراز این پاكدستی، با شفافيت امور عمومی از جمله روشن شدن وضعيت دارایی و سبک زندگی آنها گره خورده است. در نتيجه، اعتماد عمومی به حکومت در گرو شفاف سازی حکومت است. زیرا حاكمان پاسخگو - یعنی حاكمانی كه می توان از آنها خواست تا فعاليت های خود را به مردم توضيح دهند- بيشتر می توانند به تصميمات بهتر و منطقی تر آنهم با روش های مؤثرتر نایل شوند.
در كشورهای توسعه یافته، در مقدمه قوانين مرتبط با شفافيت تصریح شده است كه حکومت امانت تلقی می شود و صاحبان امانت یعنی نهادهای عمومی و كارگزاران آنها باید نشان دهند كه از اختيارات و منابع و امکاناتی كه به عنوان امانت در اختيار آنها قرار گرفته است برای منافع شخصی خود استفاده نمی كنند و امانت داری می كنند. شفافيت عرصه های مختلف امور عمومی، این امانت داری را هم تجویز و هم توصيف می كند.
افزون بر این، در یک حکومت مردم سالار، محرمانگی امری استثنایی و خلاف قاعده است. مشروعيت این حکومت‌ها تا حد زیادی با شفافيت آنها گره خورده است: حکومت و تمام قوای آن باید نشان دهند كه قدرت آنها از كجا نشأت می گيرد و چگونه قدرت خود را به كار می برند. در نتيجه، آنها به نوعی بار اثبات را برعهده دارند. اگر حکومت خود را مردمی بداند هر قدمی كه جهت محرمانگی و فاصله گرفتن از شهروندان بردارد باید با توجيهات لازم و كافی همراه باشد زیرا، روند محرمانگی، تأثير شهروندان بر حکومت را كم كرده و بين قدرت و منشاء آن یعنی مردم، فاصله و حاجب ایجاد می كند. بنابراین، هرگونه فرآیند محرمانه، جنبه استثنائی دارد و باید توجيه شود. به همين دليل، برخی معتقدند كه یک «فرض شفافيت» در نظام های دموكراتيک وجود دارد و هر كس بخواهد برخلاف این فرض عمل كند باید دلایل كار خود را ارایه دهد.3) شفافیت و حق انتخاب
انتخاب خوب منوط به داشتن اطلاعات و آگاهی است. انتخاب به معنی ترجيح دادن یک گزینه بر گزینه یا گزینه های دیگر است. غالباً انتخاب های بد، از اطلاعات ناقص و عدم شفافيت ناشی می شوند و انتخاب های خوب، از اطلاعات كافی. انتخاب مدرسه، دانشگاه، رشته تحصيلی، شغل، شهر و محل سکونت، مکان مسافرت، مواد غذایی، مواد بهداشتی، بيمارستان و پزشک، طرف قرارداد، از جمله انتخاب هایی هستند كه از ميزان شفافيت دربارۀ هر كدام متأثر می شوند.
شفافيت از طریق انتشار و در دسترس عموم قراردادن اطلاعاتِ صحيح (در همه زمينه ها) و نيز كاهش رانت و عدم تقارن اطلاعات هم حق انتخاب افراد و گزینه های پيشِِروی آنها را افزایش داده و نوعی آزادی عمل و قدرت تصميم گيری گسترده تر به آنها اعطا می كند و هم به تدریج راه های دور زدن قوانين و مقررات را مسدود و هزینه ارتکاب به آن را سنگينتر كرده و بدین وسيله فرصت ها و امکانات را به شکلی برابر در دسترس همگان قرار می دهد.4) شفافیت و کارآمدی
شفافيت به جهات مختلف به كارآمدی تصميمات و اقدامات در زمينه امور عمومی كمک می كند و به افزایش كيفيت ادارۀ امور منجر می شود. از یک سو، مشاركت شهروندان در همان لحظه های اول تصميم گيری و به عبارت بهتر در مرحله تصميم سازی، سبب می شود نظرها و پيشنهاد های مختلف راجع به امور در دستور كار ارایه شود و مقامات را در تصميم گيری های خود یاری دهد. همچنين تصميم گيران را از همان ابتدا با عقایدی كه در مخالفت با تصميم یا طرح مورد نظر آنها ارایه شده اند یا خواهند شد آگاه می كند و اینان نيز از همان زمان می توانند واكنش های آتی را پيش بينی كرده و راه حل های مناسب را فراهم كنند.
همچنين ،شفافيت می تواند ضعف تصميم گيری های حکومتی و خطاهای تصميمات را پيش از آن كه منجر به ورود خسارات عظيم شوند آشکار كرده و به اصلاح آنها منجر شود. دغدغة این كه مشروح مذاكرات مسؤلان و مقامات به اطلاع عمومی خواهد رسيد سبب می شود كه آنها در تحليل ها و تصميم های خود مصمم تر باشند و پيش از اتخاذ تصميم، در مورد آثار و نتایج آن، به حد كفایت تأمل كنند. همچنين شفافيت می تواند به مردم اطمينان خاطر دهد كه مسائل و مشکلات آنها به اندازه كافی مورد بررسی و مداقه قرار می گيرد و تصميمات در یک فرایند و نه به صورت آنی، اتخاذ می شوند.
معلوم شدن هویت اشخاصی كه برای اتخاذ تصميمات و انجام اقدامات عمومی با مقامات و كارگزاران لابی می كنند و در نتيجه، اتخاذ تدابير مناسب برای پيشگيری از تجارت نفوذ، معلوم شدن دارندگان تعارض منافع در تصميمات و اقدامات عمومی و بالتبع، اتخاذ تدابير لازم برای مدیریت وضعيت های تعارض منافع و سرانجام، ایجاد التزام به رعایت قوانين و ضوابط و خودداری از اعمال سليقه در مدیریت امور عمومی، از جمله نتایج و آثار شفافيت هستند كه با در نظر گرفتن سایر شرایط جامعه، كم و بيش و البته به نحو ناگزیری، كارآمدی تصميمات و اقدامات در امور عمومی را به دنبال دارند.5) شفافیت و مشارکت عمومی
شفافيت از ابزارهای كليدی مشاركت است. مشاركت هم وسيله توسعه است و هم از اهداف توسعه اما نه هر مشاركتی، بلکه مشاركتی كه آگاهانه، مردمی، آزادانه و معنادار باشد. چنين مشاركتی در امور عمومی ، از یک سو، به شناسایی بهتر نيازهای اجتماعی و استفاده از منابع عمومی و طراحی و اجرای سياست ها و برنامه های عمومی مناسب و واقع بينانه كمک می كند چرا كه وقوف به نيازها و مشکلات و مسائل افراد و گروه های مختلف كشور جز با مشاركت آنها ميسر نيست. مشاركت جمعيت كشور در شناسایی نيازها موجب می شود كه نيازهای مردم در خلاء و در اتاق جلسات و بر اساس تصورات و ذهنيات و حدسيات افراد خاص مشخص نشود .
از سوی دیگر، مشاركت با فراهم كردن امکان شنيدن صداها و راه حل های مختلف جمعيت كشور، به سياست گذاران و تصميم گيران كمک می كند تا در تعيين اولویت ها و راه حل های متناسب و تخصيص منابع كشور برای رفع نيازها و مشکلات عمومی موفق تر عمل كنند. همچنين، سبب می شود كه مردم بازیگران اصلی توسعه خود شوند. در نتيجه، نسبت به نتيجه تصميمات و اقدامات جامعه احساس تعهد و مسؤليت كنند.
در گذشته، مشاركت مردم در حکومت و تعيين سرنوشت خود، بيشتر در ایام انتخابات صورت می گرفت و پس از آن نه انتخاب كنندگان از كم و كيف اموری كه وكيل و منتخب آنها انجام می داد آگاه بودند و نه انتخاب شدگان، خود را به اطلاع رسانی و پاسخگویی در برابر موكلان خویش مکلف می دانستند. اما در روزگار كنونی، برای داشتن یک مردم سالاری زنده و شاداب، این نوع مشاركت اتفاقی و موردی باید جای خود را به مشاركت فراگير و نظارت مستمر مردمی بدهد: مردم نه تنها باید حاكمان و مدیران خود را انتخاب كنند بلکه پس از انتخاب نيز هر زمان كه بخواهند باید حق داشته باشند به اطلاعات راجع به نحوه عملکرد مدیران جامعه دسترسی داشته باشند و از آنها درخواست اطلاع رسانی كنند. دستگاه های دولتی نيز باید مکلف شوند اطلاعات و توضيحات خود را با رعایت برخی استثناها، در دسترس عموم قرار دهند. دسترسی مردم به اطلاعات مؤسسات عمومی و مشاركت عمومی، مهمترین مقدمه نظارت مردم بر حکومت است كه در اصل 1 قانون اساسی ما بر آن تصریح شده است.6) شفافیت و پاسخگویی
شفاف شدن امور عمومی و آگاهی مردم و روزنامه نگاران از آنچه دولتمردان و صاحبان قدرت و ثروت در جامعه انجام می دهند و بر سرنوشت و زندگی آنها تأثير می گذارند زمينه و موجبی است برای پاسخگویی آنها.
پاسخگویی دو گونه است: فعال و انفعالی. پاسخگویی فعال یعنی اینکه مقامات و مدیران رأساً به گزارش عملکرد خود بپردازند و اهداف ،مأموریت ها، سياست ها، برنامه ها و اقدامات خود را به مردم توضيح دهند و كم و كيف پيشرفت ها، موانع و مشکلات و راهکارهای خود را تشریح و تبيين كنند. پاسخگویی انفعالی یعنی اینکه مقامات و مدیران به پرسش هایی كه از آنها پرسيده می شود پاسخ دهند. اهميت این نوع پاسخگویی بيش از پاسخگویی فعال است. زیرا در پاسخگویی فعال ،معمولاً اطلاعات و گزارش هایی ارائه می شود كه در تعریف و توجيه عملکردها است و از اشتباهات، خطاها، ایرادها و نقائص كمتر سخن گفته می شود. اما در پاسخگویی انفعالی، باید به پرسش هایی پاسخ داده شود كه در اذهان مردم یا روزنامه نگاران مطرح است.
بدیهی است كه از ذهن خالی سؤالی برنمی خيزد تا پاسخی به آن داده شود. مگر آنکه مردم در نتيجه شفافيت و دسترسی به اطلاعات، از كم و كيف اداره امور خود آگاه شوند .در این صورت، ممکن است ده ها پرسش یا نکتة مبهم برای آنها مطرح شود. حکومت پاسخگو، حکومتی است كه این پرسش ها و نکته های مبهم را با گوش باز می شنود و به آنها پاسخ معقول می دهد.
بنابراین، حق بر دانستن به نحو لاینفکی با پاسخگویی، یعنی هدف اصلی تمام نظام های دموكراتيک پيوند خورده است. اگر فعاليت های حکومت و فرایند تصميم گيری ها از نظارت عمومی پنهان داشته شوند قضاوت آگاهانه و ارزیابی های مردم و رسانه ها از آنها دشوار و حتی بی ثمر می شوند. در درون حکومت ها، سازوكارهای متعددی نظير دادگستری، مجلس و «مركز رسيدگی به شکایات مردمی» وجود دارد كه از آنها برای بررسی و كنترل سوءاستفاده از قدرت توسط مجریان حکومت استفاده می شود، ليکن برای اینکه این سازوكارها نيز كارآمد باشند، دسترسی آنها به اطلاعات اجتناب ناپذیر است.
علاوه بر این ،شفافيت اطلاعاتی كمک می كند كه در صورت بروز اشتباهات و خطاها و وقوع جرائم در مؤسسات عمومی، شناسایی مسؤل واقعی با سرعت و سهولت انجام شود.
منبع: گزارش توجیهی پیش نویس لایحه شفافیت (ص 13-18)
مرکز بررسی های استراتژیک ریاست جمهوری