در بند (الف) ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه آمده است: در راستای اصلاح نظام اداری، موضوع «صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی کشور با تأکید بر تحول اساسی در ساختارها، منطقی‌سازی اندازه دولت و حذف دستگاههای موازی و غیرضرور و هزینه‌های زاید، اقدامات زیر انجام می‌شود: الف: کاهش حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاههای اجرائی به‌استثنای مدارس دولتی در طول اجرای قانون برنامه، حداقل به میزان پانزده درصد نسبت به وضع موجود (حداقل پنج‌درصد در پایان سال دوم) از طریق واگذاری واحدهای عملیاتی، خرید خدمات و مشارکت با بخش غیر دولتی با اولویت تعاونی‌ها، حذف واحدهای غیرضرور، کاهش سطوح مدیریت، کاهش پست های سازمانی، انحلال و ادغام سازمان‌ها و مؤسسات و واگذاری برخی از وظایف دستگاه های اجرائی به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با تصویب شورای عالی اداری. تبصره- انحلال، انتزاع و ادغام مؤسساتی که به موجب قانون تأسیس شده است، صرفاً با تصویب مجلس شورای اسلامی امکان‌پذیر می‌باشد.
در این موضوع می خواهیم به بحث پیرامون «اندازه و ساختار دولت در ایران» بپردازیم. در این راستا می توان سوالات زیر را مطرح و پیرامون آن ها بحث و گفتگو کرد:
آیا به واقع دولت ایران به لحاظ حجم، اندازه و ساختار بزرگ است؟
رایج ترین شاخص‌های اندازه‌گیری اندازه دولت چیست؟
این شاخص ها چه نقاط ضعف و قوتی دارند؟
چرا آمارهای بین المللی در خصوص اندازه دولت ایران تا حد زیادی متفاوت است؟
چه جنبه هایی از اندازه دولت در ایران باید کوچک شود؟ چه جنبه هایی باید تقویت گردد؟
تاکید بسیار بر مساله اندازه دولت، سیاست‌گذاران را از چه نکاتی مهم دیگری در این خصوص غافل کرده؟
نسبت بین اندازه دولت و فساد چیست؟
نسبت بین شفافیت و اندازه دولت چیست؟
و سایر سوالات مرتبط
از علاقمندان به موضوع، دعوت می شود تا در این بحث مشارکت نمایند.
لزوم ارائه گزارش کوچک‌سازی دولت به مجلس هر سه ماه یکبار
در نشست علنی 12 اسفندماه 1397، نمایندگان مجلس شورای اسلامی در جریان بررسی بخش هزینه‌ای گزارش کمیسیون تلفیق در خصوص لایحه بودجه سال 98 کل کشور با بند الحاقی (5) تبصره (12) ماده واحده این لایحه با 164 رأی موافق، 22 رأی مخالف و 6 رأی ممتنع از مجموع 227 نماینده حاضر در جلسه موافقت کردند.
در بند الحاقی (5) تبصره (12) آمده است: سازمان امور اداری و استخدامی کشور مکلف است گزارش عملکرد دولت در اجرای بند (الف) ماده (28) قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه مبنی بر کاهش حجم، اندازه و ساختار دستگاههای اجرائی را به صورت سه ماهه به مجلس شورای اسلامی ارائه کند.
اظهارات علیرضا شاهپری رئیس امور ساختارهای سازمانی سازمان اداری و استخدامی در رابطه با کوچک سازی دولت
1- ۹۰۰ هزار پست سازمانی داریم.
2- واگذاری خدمات دولتی به بخش خصوصی و سمن ها فراگیر نبوده است.
3- ممنوعیت فعالیت موسسات علمی کاربردی وابسته به دستگاه های اجرایی
4- تفکیک وزارت صمت، خللی در چابک سازی دولت ایجا نمی کند.
این موضوع نیاز به بررسی تخصصی و آماری نداره! کاری ندارم بزرگ هست یا نه… اما می شود به بهونه بزرگ بودن، شرکت های ارزشمند دولتی را به اسم خصوصی‌سازی صاحب شد! آیا آن بخش از سهام مخابرات، همراه اول، خودروسازی‌ها، بانک‌ها، سیمانی‌ها، پتروشیمی‌ها و … که در سال‌های گذشته به بخش خصوصی واگذار شد، واقعا خصوصی شدند؟ آیا مبین خصوصی است؟ آیا پارسیان خصوصی است؟ آیا مجوزی مثل اپراتور دوم و سوم و چهارم و انحصاراتشان به بخش خصوصی داده شد؟ آیا بخش خصوصی اصلا توان رقابت دارد؟ آیا ما سرکار هستیم؟ آیا شما قصد دارید با پرسیدن سوال انحرافی، صورت مسئله را مخفی کنید؟
در اینجا در مورد خصوصی سازی بحث نشده است. منظور از اندازه دولت، بیشتر نظام اداری، پُست های سازمانی، حذف دستگاه های موازی، کاهش هزینه های غیرضروری واگذاری برخی وظایف دولت به شهرداری ها، دهیاری ها و غیره است. بحث خصوصی سازی در آن معنایی که مدنظر شما است، در اینجا مطرح نمی شود.
پس برای اینکه بهتر متوجه بشم یه سوال مصداقی میپرسم از شهر ملارد که البته این مسائل تقریبا در کل کشور وجود داره.
توی شهر ملارد مشکلات زیر وجود داره، اگر قرار باشه شما اونارو بررسی و حل کنید با چه اولویتی جلو میرید؟
۱. ۱۰۰۰ نفر کارمند در شهرداری هستند که نیمی از آنها بیشتر از نیاز شهرداری بوده و ناکارآمد هستند. (نیروهای سفارشی که اکثر بودجه شهرداری صرف حقوق این افراد می شود)
۲. ملکی با ارزش ۳۰ میلیارد هست که مشکوک به همدستی بعضی افراد و رشوه گیری در مجوزهای آن است.
۳. در اکثر پایان کارها و نظارت های پلیس ساختمانی و تغییر کاربری ها رشوه گرفته می شود.
۴.پروژه های پیمانی به پروژه های کوچک تقسیم شده تا با ترک تشریفات به پیمانکاران نورچشمی اعطا شود.
بوروکراسی ها: بطور طبیعی هر کسی که در سازمان های بوروکراسی کار می‌کند علاقه دارد که حوزه‌ی کاری خود را گسترش دهد. حوزه‌ی کاری در نظام‌های بوروکراتیک به معنای افزایش افراد تحت پوشش و سلطه‌ی اوست، و این به معنای گسترش و افزایش اندازه سازمانهای بوروکراسی است. به همین علت هر کسی که در سازمانهای بوروکراسی زندگی می‌کند از افزایش اندازه این سازمان‌ها نفع می‌برد. اگر افراد جدیدی به این سازمان‌ها افزوده شوند به آن معناست که احتمال بالا رفتن و گسترش حیطه‌ی نفوذ افراد بالا می‌رود و زودتر می‌تواند ترفیع بگیرد. اما کسانی که منافع آنها باید حفظ شود و در جهت منافع آنها حرکت شود، همانند سهامداران یا مشتریان نفع آنان در کوچک بودن سایز سازمان‌ها می‌باشد، همینطور افزایش سایز سازمانهای دولتی به معنای بار بیشتر بر دوش مالیات دهندگان یا همان صاحبان نفع اصلی خواهد بود. همچنین بوروکراتها و افراد این سازمان ها همیشه از این میترسند که موقعیت شغلی خود را از دست دهند و کوچک کردن سازمان نیز احتمال از دست رفتن موقعیت شغلی آنان را بالا می‌برد به همین علت آنها تلاش می‌کنند تا در جهت گسترش اندازه‌ی سازمانی خود تلاش کنند.
Hellman, J. S., Jones, G., & Kaufmann, D. (2000). Seize the state, seize the day: State capture, corruption, and influence in transition . The World Bank.
تنها مورد اول به طور مستقیم به اندازه دولت مرتبط است. البته شهرداری ها در ایران، نهادهای عمومی غیردولتی هستند با این حال در اینجا دولت در معنای حاکمیت (Government) در نظر گرفته شده است.
اما در مورد موارد 2، 3 و 4 راهکارهای شناخته شده ای هستند که در سطح بین المللی نتایج مثبتی به همراه داشته اند:
1- مدیریت تعارض منافع
2- شفافیت
3- گزارشگری تخلف
4- افشاگری
البته این راهکارها کلی هستند و ده ها کتاب درباره هر یک از آنها تدوین شده است.
اما به طور اخص، مثلاً سامانه شفافیت قرارداد، پرسنل، واگذاری ها و غیره می تواند راهگشا باشد. در این زمینه به تجربه شورای شهر تهران مراجعه کنید.
البته راه اندازی سامانه، فقط تدارک ابزار است، هدف افزایش فشار عمومی و مطالبه گری مردم است که به کمک این سامانه مقدور است و می تواند تا حد زیادی از وقوع انواع فسادها جلوگیری کند.
یکی از گزاره های رایج در فضای اقتصادی کشور که به کرات توسط مسئولین از جناح ها و گرایش های مختلف سیاسی تکرار می شود و بعضا به عنوان تنها نسخه موثر جهت اقتصاد ایران تجویز می شود،گزاره دولت حداقلی و ضرورت #کوچک_سازی دولت جهت اصلاح #نظام_حکمرانی کشور است. این گزاره البته نه با داده های آماری #اقتصاد کشورهای جهان و نه با تجربه سیاست های پیاده شده در کشورهای مختلف همخوانی ندارد.مهمترین شاخصی که نشان دهنده بزرگی بخش عمومی (به معنای کل حاکمیت و نه فقط قوه اجرایی) است نسبت اشتغال #بخش_عمومی از کل اشتغال کشور است. @zohurian #چین به عنوان کشوری که طولانی ترین رشد مستمر اقتصادی را در جهان داشته است با نسبت 50 درصد بزگترین بخش عمومی را در جهان دارد. همچنین بسیاری از دولت هایی که به لحاظ رفاه اقتصادی در زمره دولت های موفق محسوب شده و معروف به دولت های رفاه هستند مانند #نروژ (37 درصد)، #سنگاپور (32 درصد) و #دانمارک (31 درصد) نیز از جمله کشورهای دارای دولت های بزرگ در قیاس با بقیه کشورهای دنیا هستند. این در حالی است که #ایران بر خلاف تصور رایج با برخورداری از نسبت 18 درصد در این شاخص از لحاظ اندازه دولت در میانه کشورهای جهان قرار داشته و حتی از بعضی کشورهای دارای #اقتصاد_لیبرال مانند #فرانسه (28 درصد) و #انگلستان ( 21 درصد) نیز دولت کوچک تری دارد.
در واقع کمتر تجربه خصوصی سازی مستقیم موفقی در دنیا وجود داشته است و تجربیات برخی کشورها در خصوصی سازی مانند #روسیه و #آرژانتین با کاهش تولید ملی و ایجاد تورم قابل توجه کشور را تا آستانه #ورشکستگی نیز پیش برده است و بعضا آنان را وادار به تجربه معکوس و #ملی_کردن مجدد بنگاه های بزرگ اقتصادی نموده است.
از سوی دیگر منشا بزرگترین بحران های تاریخ اقتصاد جهان یعنی #بحران_اقتصادی دهه 1930 و بحران سال های 2007 و 2008 نیز در کشورهای پیاده کننده سیاست #دولت_کوچک و دارای نظام اقتصاد #بازار_آزاد بوده است.
علاوه بر شواهد مختلف بر ناکارآمدی کوچک سازی دولت در ایجاد رشد اقتصادی، تجربیات پیاده سازی خصوصی سازی در کشورهایی مانند #انگلستان و #آمریکا و ژاپن و ایتالیا در دهه 80 نشان داده است افزایش قابل توجه #فاصله_طبقاتی و توزیع نامتناسب درآمد نیز از دیگر پیامدهای تفکیک ناپذیر کوچک سازی دولت بوده است.
این در حالی است که تجربه موفق کشورهایی مانند چین و ویتنام در اصلاح نظام اقتصادی نشان داده است که اصلاح #نظام_راهبری بنگاه های دولتی از طریق از بین بردن قوانین دست و پا گیر در آن و ایجاد فضای رقابتی سالم بین #بخش_دولتی و خصوصی و رفع انحصار بخش دولتی نقش کلیدی در رقابت پذیر کردن اقتصاد ملی داشته است. در این اقتصادها بخش دولتی نه تنها مانع رشد بخش خصوصی نشده است که بسیاری از بنگاه های موفق خصوصی از دل بخش عمومی اقتصاد ایجاد شده اند.
در ایران نیز تجربه کنونی خصوصی سازی نشان دهنده #ورشکستگی، تعطیلی یا تضعیف جدی اغلب بنگاه هایی است که به سرمایه داران بخش خصوصی واگذار شده است و اتفاقا اغلب تجربیات #اقتصادی موفق خصوصی سازی در واگذاری بنگاه های دولتی به بخش معروف به خصولتی ها و تعاونی های #سهام_عدالت است (به عنوان مثال میانگین سوددهی بنگاه های واگذار شده از طریق سهام عدالت در 5 سال اول واگذاری بیشتر از میانگین سوددهی بورس بوده است).
بر خلاف تصور رایج و تبلیغات رسانه ها لزوم کوچک کردن دولت از طریق #خصوصی_سازی نه تنها اصلی مسلم و نظریه ای بلا منازع نیست و کارآمدی دولت نه تنها رابطه معناداری با کوچک ترین بودن آن ندارد که در بسیاری از مواقع عکس این رابطه نیز صادق است و آن چه کارآمدی حضور دولت در حوزه های مختلف را تعیین می کند، برخورداری از نظام راهبری صحیح و حضور در بخش های لازم و موثر به جای تبدیل شدن به #رقیب انحصارگر بخش خصوصی است.
بخش عمومی جهت تاثیرگذاری در ایجاد اقتصادی قوی و رقابت پذیر می بایست در دونقش پوشش دهنده نیازهای اساسی مردم (مانند #سلامت و #آموزش) و جبران کننده نقصان های بازار( از طریق حضور در بخش هایی که بخش خصوصی به دلیل عواملی مانند #ریسک_بالا یا نوظهور بودن و … انگیزه کافی برای حضور ندارد یا عملکرد کارآمدی ندارد) ایفای نقش کند.
برای پاسخ به این سوالات که درج کردید باید دید این سوالات رو به چه منظور می‌پرسید. مطالعاتی که در اینجا پیوست کردید پاسخگوی همه موارد استفاده نیستند. مرز بین دستگاه اجرایی، بخش عمومی، بخش خصوصی، تعاونی و حاکمیت و … در ایران مشخص و یا شفاف نیست و از منظوری به منظور دیگه تغییر میکنه. مثلا دستگاه اجرایی آیا شامل صندوق‌های بازنشستگی می‌شوند یا خیر؟ آیا شامل نیروهای مسلح می‌شوند یا خیر؟ شامل دستگاه‌هایی که انتفاعی هستند اما تصمیم‌سازان و یا تصمیم‌گیران اون توسط بخش عمومی و یا بخش اجرایی معین می‌شوند هست یا خیر؟ شامل نهادهایی مثل بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی فرمان امام، بنیاد شهید و … میشه یا نمیشه؟
احتمالا بیشتر از ۱ میلیون پست سازمانی در سازمان اداری و استخدامی تعریف شده. به این تعداد می‌تونین حدود ۵۰۰ تا ۷۰۰ هزار نفر پرسنل نیروهای مسلح رو اضافه کنین که از بودجه عمومی تغذیه میشن اما در دستگاه اجرایی نیستند ولی حاکمیتی هستند. مدیران صندوق‌های بازنشستگی توسط حاکمیت به طور مستقیم یا غیر مستقیم منسوب میشن که تقریبا ۷۰ درصد مخارجشون از بودجه عمومی هست و شرکت‌های شبه خصوصی رو زیرمجموعه خودشون دارند. همه اون مطالعاتی که من دیدم بدون در نظر گرفتن این پیچیدگی‌های اساسی و با ارجاع به مطالعات بین‌المللی هست که ساختارشون به کثافتی ما نیست. (کثافت رو در مقابل شفافیت و وضوح مطرح می‌کنم نه معادل با فساد.)
پس بحث‌های بالا رو باید با هدف مطرح کنید. دنبال جواب چه سوالی هستید؟ برای یک موردی شاید لازم باشه شرکت لبنیات پگاه رو هم بخشی از دستگاه اجرایی حساب کنید چون مدیرش توسط مدیر هلدینگ سرمایه گذاری صندوق بازنشستگی کشوری تعیین میشه که خودش به طور غیرمستقیم و فرمایشی توسط وزیر رفاه تعیین میشه. بنابراین در بعضی از موارد مرتبط با تعارض منافع یا شفافیت یا سومدیریت یا فساد باید این شرکت رو هم به عنوان اندازه بخش عمومی حساب کنید. در موارد دیگه مثل بهره‌مندی از بودجه عمومی، نباید حسابش کنید.
فکر می‌کنم که این موضوع که گفته میشه بخش عمومی در ایران بزرگ هست و باید کوچیک بشه به طور عمومی شامل این تفسیرها میشه. اگر با مطالعاتی مثل مطالعه قلی‌زاده نگاه کنید، کوچیکیم، اما این شامل اون مساله‌هایی که حاکمیت با اون دست و پنجه نرم میکنه نمیشه. واضحه که این مساله به اون نکته پاراگراف اول برمیگرده و ارتباطی به تفاوت بین حاکمیت یا دولت نداره. در واقع یک بار باید تعریف کنیم که حاکمیت تا کجا برای خودش حق نفوذ و البته مسئولیت و حقوق قائل میشه. اگر حاکمیت تصمیم بگیره که نیروهای مسلح زیرنظر قوه مقننه یا قوه مجریه باشند، بنیادهای گفته شده تکلیفشون مشخص بشه، ده‌ها دستگاهی که ورشکسته هستند مشخص بشه که میخوان تحت نظر حاکمیت باشند یا خصوصی باشند و … خواهید دید که بسیاری از مسائل حل میشه. و البته اگر جواب اینها رو در نظر بگیریم که همه بخشی از حاکمیت هستند، اون وقت خواهیم دید که احتمالا اندازه بخش عمومی ایران احتمالا بزرگتر از ۷۰ درصد اقتصاد خواهد شد. به همه‌ی این مسائل اضافه کنید اینکه وقتی شما این حجم بزرگ از اقتصاد رو میخواید اداره کنید احتیاج به حاکمیت سطح سطوح دیگه مثل شهری و منطقه‌ای هم دارید در حالی که اینها در ایران عملا شوخی هستند و رسما به جای حاکمیت، عاملیت هستند که خب خودشون اضافه بار اجرایی میشن نه کمک.
نقدی بر افسانه کارآمدی 
میثم ظهوریان / یادداشت روزنامه قدس
